IV SAB/Gl 159/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Sędziowie Sędzia WSA Bożena Miliczek-Ciszewska (spr.) Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 marca 2016 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A na bezczynność Burmistrza Miasta B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, 2) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3) w pozostałym zakresie umarza postępowanie sądowe, 4) zasądza od Burmistrza Miasta B. na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Stowarzyszenie A z siedzibą w B. (dalej "strona" lub "strona skarżąca") w dniu 5 listopada 2015 r. zwróciło się do Burmistrza Miasta B. (dalej "organ") o udzielenie informacji publicznej o następującej treści: "W ramach dostępu do informacji publicznej wnoszę o scany wszystkich faktur wraz z opisem merytorycznym które podlegały opłacie ze środków finansowych o których jest mowa w zarządzeniu [...] i dotyczące wydatków zaklasyfikowanych w: dział [...] na zadaniu: "umowa na usługi prawne, usługi restauracyjne". Odpowiedź proszę przesłać na niniejszy adres e-mail." W dniu 19 listopada 2015 r. strona otrzymała odpowiedź, w ramach której został wysłany tylko scan samej faktury VAT nr [...] z dnia [...] r. wystawionej z tytułu usług prawnych wykonanych w miesiącu październiku 2015 r. na podstawie umowy nr [...]. Nie przesłano natomiast opisu merytorycznego, o który strona również wnioskowała. Pismem z dnia 25 listopada 2015 r. strona wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej, polegającą na nieudzielaniu informacji publicznej z żądanym zakresem (kompletnej). W skardze wniosła o: 1) zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, 2) dyscyplinarne ukaranie Burmistrza Miasta B. za niezałatwienie sprawy w terminie, 3) wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwanej dalej "ustawą p.p.s.a") w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy p.p.s.a, 4) zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając te żądania strona skarżąca opisała przebieg postępowania, podkreśliła, że do dnia złożenia skargi organ nie udostępnił informacji, o której udzielenie wnioskowano, w części dotyczącej scanu opisu merytorycznego faktury, ani też nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. z 2015 r., poz. 2058), zwanej dalej też "ustawą", czym naruszył 14 dniowy termin zapisany w art. 13 ust. 1 ustawy. Na poparcie tego poglądu przytoczono fragment wyroku WSA w Lublinie z dnia 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Lu 72/12. Kolejno wskazała – odwołując się do argumentacji zawartej w wyroku NSA o sygn. akt I OSK 285/11 – że prawo skargi na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej nie wymaga wyczerpania środków zaskarżenia. Końcowo strona wniosła o zasądzenie kosztów postępowania w sprawie i ukaranie Burmistrza Miasta B. jako winnego niezałatwienie sprawy w terminie – na podstawie art. 38 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej "k.p.a.". Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 30 listopada 2015 r. w uzupełnieniu odpowiedzi na wniosek przesłał skan opisu merytorycznego faktury wyjaśniając przy tym, że pominięcie w pierwotnej wysyłce przedmiotowego skanu było spowodowane omyłką pracownika dokonującego skanowania i elektronicznej wysyłki odpowiedzi. Ponieważ błąd został niezwłocznie po ujawnieniu naprawiony, brak po stronie organu jakiegokolwiek zawinienia. Odnosząc się do żądania dyscyplinarnego ukarania Burmistrza Miasta B. wskazano, że jest to żądanie nieuprawnione, ponieważ: 1) zawiera element zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie wnoszonego w trybie art. 37 k.p.a. – z uchybieniem właściwości rzeczowej Sądu, 2) ze względu na załatwienie sprawy, jest bezpodstawne. Organ ocenił jako niezasadne również żądanie wymierzenia grzywny, ponieważ skarga jest bezpodstawna; a w takim wypadku wyłączone jest uprawnienie do wymierzenia grzywny. Nie wystąpiła ani bezczynność, ani przewlekłość postępowania. Jako chybione ocenił żądanie orzeczenia grzywny w maksymalnym wymiarze w sytuacji, gdy organ zrealizował wniosek skarżącego w całości w najkrótszym możliwym terminie. Za bezpodstawne uznał także żądanie zasądzenia kosztów, gdyż strona skarżąca występuje bez fachowego pełnomocnika, a nie udokumentowała opłacenia wpisu. Na wezwanie Sądu o wskazanie, czy przesłana przez organ odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej wyczerpuje żądania wniosku, a w przypadku odpowiedzi twierdzącej, czy strona skarżąca cofa skargę, w terminie 7 dni od doręczenia wezwania - pod rygorem przyjęcia, że podtrzymuje skargę – strona skarżąca nie odpowiedziała. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która według art. 1 § 2 tej ustawy – co do zasady - sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a cytowanego art. 3 § 2 tej ustawy. W art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a. zostały wymienione – inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie Sąd – na podstawie art. 149 § 1a ustawy p.p.s.a. - stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w myśl art. 149 § 2 ustawy p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Skarga wniesiona w przedmiotowej sprawie, dotyczyła bezczynności Burmistrza Miasta B. w zakresie wniosku strony skarżącej z dnia 5 listopada 2015 r. o przesłanie na adres mailowy skanów wszystkich faktur wraz z opisem merytorycznym które podlegały opłacie ze środków finansowych o których jest mowa w zarządzeniu [...] i dotyczące wydatków zaklasyfikowanych w: dział [...] na zadaniu: "umowa na usługi prawne, usługi restauracyjne". Jak wynika z akt sprawy – a strona skarżąca tego nie kwestionuje - fatycznie chodziło o jedną fakturę VAT nr [...] z dnia [...] r. wystawioną z tytułu usług prawnych wykonanych w miesiącu październiku 2015 r. na podstawie umowy nr [...]. Z treści wniosku wprost wynika, że strona występowała o udzielenie informacji w ramach dostępu do informacji publicznej, czyli w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Bezspornym jest, iż organ w dniu 19 listopada 2015 r. wysłał tylko scan samej faktury; nie przesłał natomiast opisu merytorycznego, o który strona również wnioskowała. Uczynił to dopiero po otrzymaniu skargi skierowanej przez stronę skarżącą do tutejszego Sądu, uzupełniając odpowiedź na wniosek - w dniu 30 listopada 2015 r. Nie było kwestionowane uprawnienie strony do otrzymania żądanej informacji w trybie ustawy; organ wyjaśnił, że niekompletność przesłanej pierwotnie informacji wynikała z omyłki pracownika, a błąd został naprawiony w najbliższym możliwym terminie. Art. 1 ust. 1 ustawy stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Według art. 13 ust. 1 ustawy udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W myśl art. 16 ust. 1 ustawy odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2, następują w drodze decyzji. Poza sporem jest okoliczność, że Burmistrz Miasta B. należy do kręgu podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy, a w rezultacie spoczywa na nim obowiązek udostępniania posiadanych danych mających charakter informacji publicznej. Zgodzić się trzeba ze stronami sporu sądowego, że żądana informacja jest informacją publiczną zdefiniowaną w art. 61 Konstytucji RP oraz art. 1 i art. 6 ustawy. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny – a Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni ten pogląd podziela - dokumenty takie jak faktury, rachunki stanowią podstawę do wydania dyspozycji wypłaty ze środków urzędu miasta, określonych kwot na rzecz podmiotów świadczących na jego rzecz usługi, a zatem domaganie się dostępu do tego rodzaju dokumentu, jest w pełni uprawnione na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Faktury i rachunki te, chociaż nie zostały wytworzone przez organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, to jednak się do niego bezpośrednio odnoszą, stanowiąc podstawę do zmniejszenia jego aktywów, a zatem podlegają udostępnieniu w trybie art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f w związku z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy (wyrok NSA z dnia 3 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2157/11; por. też wyroki: WSA w Kielcach z dnia 25 stycznia 2012 r., sygn. akt II SAB/Ke 41/11, WSA w Bydgoszczy z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SAB/Bd 25/13, WSA w Gliwicach z dnia 3 lutego 2015 r., sygn. akt IV SAB/Gl 164/14 i z dnia 19 stycznia 2016 r., sygn. akt IV SAB/Gl 140/15; dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oceniając zasadność wniesionej skargi oraz odnosząc się do wywodów organu zamieszczonych w odpowiedzi na skargę w pierwszej kolejności wskazać należy, że bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności lub wtedy, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia, czy też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności, pomimo istnienia w tym zakresie ustawowego obowiązku. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że nie istnieje obowiązek wydania stosowanego aktu lub podjęcia określonej czynności. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że: "Na równi z brakiem podjęcia przez organ określonych czynności względem wniosku o udostępnienie informacji publicznej należy traktować także udzielenie wnioskodawcy informacji innej niż ta, której oczekiwał, a także przedstawienie informacji niebędącej pełną odpowiedzią na wniosek zainteresowanego." (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29 maja 2014r., sygn. akt II SAB/Sz 6/14, LEX nr 1474351; por. też wyrok WSA w Lublinie z dnia 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Lu 72/12; dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc powyższe do okoliczności sprawy Sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, ponieważ w ustawowym terminie nie udostępnił stronie skarżącej pełnej żądanej informacji publicznej; nie podjął również alternatywnych działań mieszczących się w zakresie wypełnienia obowiązku ustawowego (art. 149 § 1 pkt 3 ustawy p.p.s.a.). Jak wyżej wskazano powody, dla których organ dopuścił się bezczynności nie mają wpływu na tę kwalifikację. W orzecznictwie oraz doktrynie przyjmuje się, że sąd powinien skargę na bezczynność organu oddalić, jeżeli stwierdzi, że wbrew twierdzeniom skarżącego organ nie pozostawał w bezczynności w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Uznawszy zaś, że organ był bezczynny w tej dacie, ale przestał nim być, wydając stosowny akt lub podejmując właściwą czynność w trybie autokontroli, sąd powinien uznać, że przestała istnieć sprawa sądowoadministracyjna (rozumiana jako ustalenie, czy istnieje potrzeba zmuszenia organu do podjęcia nakazanych prawem aktów lub czynności), a co za tym idzie - postępowanie to stało się bezprzedmiotowe (vide: postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 11 lipca 2014 r., sygn. akt II FSK 1779/14 - LEX nr 1492884, 22 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 378/13 - LEX nr 1582107, 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1888/13 - LEX nr 1554313, uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08 - ONSAiWSA 2009/4/63 – przytoczono za WSA w Łodzi, wyrok z dnia 14 października 2015 r., sygn. akt II SAB/Łd 137/15; LEX nr 1818262). W realiach rozpoznawanej sprawy okolicznością niesporną pozostaje fakt, że wniosek strony skarżącej z dnia 5 listopada 2015 r. został załatwiony w sposób kompletny w dniu 30 listopada 2015 r. (skarga z dnia 25 listopada 2015 r., wpłynęła do organu w dniu 26 listopada 2015 r.). Tym samym postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do podjęcia określonych czynności, w tym wypadku do udzielenia żądanej przez stronę skarżącą informacji publicznej stało się bezprzedmiotowe. Mając na względzie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy p.p.s.a. Sąd był obowiązany umorzyć postępowanie w tym zakresie. Usunięcie stanu bezczynności w toku postępowania sądowego nie zwalnia natomiast Sądu z obowiązku rozpoznania skargi w zakresie oceny, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd nadal zobligowany jest także do rozważenia ewentualnej zasadności wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 ustawy p.p.s.a. W orzecznictwie akcentuje się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Naruszenie kwalifikowane jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13, wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r. sygn. akt II SAB/Po 69/13; w Szczecinie z dnia 16 maja 2013 r. sygn. akt II SAB/Sz 34/13; dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z akt sprawy wynika, że powodem udostępnienia informacji niekompletnej była omyłka pracownika organu. Nadto zestawienie daty wpływu skargi, z której organ pozyskał informację, że przesłał fakturę bez opisu merytorycznego (26 listopada 2015 r., czwartek) oraz daty przekazania informacji kompletnej (30 listopada 2015 r., poniedziałek) wskazuje, że zwłoka organu w załatwieniu wniosku nie przybrała rażącego naruszenia prawa. W tej sytuacji Sąd nie znalazł również podstaw do nałożenia na organ grzywny w trybie art. 149 § 2 ustawy p.p.s.a. Odnosząc się do zamieszczonego w skardze żądania ukarania organu w trybie art. 38 k.p.a. stwierdzić trzeba, że nie znajduje ono oparcia w prawie. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2603/13 (LEX nr 1484848): "Środki zwalczania bezczynności organów administracji wskazuje art. 37 k.p.a., który przyznaje stronie prawo złożenia do organu administracji publicznej wyższego stopnia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. Tak więc w zasadzie tam, gdzie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, skarga na bezczynność powinna być poprzedzona zażaleniem przewidzianym w art. 37 § 1 k.p.a. Ustawa o dostępie do informacji publicznej jako ustawa szczególna reguluje w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej. Wobec tego to jej uregulowania decydują o trybie postępowania w tych sprawach, a przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie tylko wtedy, gdy przepisy u.d.i.p. tak stanowią. Ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jedynie w art. 16 ust. 2, a więc należy wyłączyć stosowanie przepisów tego Kodeksu do faz poprzedzających wydanie decyzji. Tym samym w przypadku bezczynności w sprawach dotyczących udzielania informacji publicznej przepis art. 37 k.p.a. nie może w ogóle mieć zastosowania. Środków zaskarżenia w razie bezczynności nie przewiduje też omawiana ustawa o dostępie do informacji publicznej". Tym samym nie jest również możliwe stosowanie w sprawie art. 38 k.p.a. stanowiącego podstawę do pociągnięcia między innymi do odpowiedzialności dyscyplinarnej pracownika organu, "który z nieuzasadnionych przyczyn nie załatwił sprawy w terminie lub nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 36 albo nie załatwił sprawy w dodatkowym terminie ustalonym w myśl art. 37 § 2". Zgodnie natomiast z art. 200 ustawy p.p.s.a., Sąd orzekł o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, na które składał się uiszczony wpis od skargi.