II SAB/Bd 25/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Protokolant Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi S. B. na bezczynność spółki M. we W. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej 1. zobowiązuje spółkę M. we W. do załatwienia wniosku S. B. z dnia [...] w terminie 14 dni od doręczenia prawomocnego wyroku, 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od spółki M. we W. na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] S. B., powołując się na art. 2 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwrócił się do Przedsiębiorstwa E. Spółki z o.o. we W. o udostępnienie informacji dotyczącej wydatków tej spółki poniesionych na reklamę i promocję (ogłoszeń prasowych, radiowych, telewizyjnych, konkursów), umów dotyczących publikacji reklam/informacji, faktur dotyczących publikacji reklam/informacji i darowizn za okres od [...] do [...]. Odpowiedzią na przedmiotowy wniosek było pismo Przedsiębiorstwa E. we W. z [...], w którym to piśmie przyjęto, że żądane dokumenty nie są informacją publiczną w rozumieniu powyższej ustawy i dlatego nie podlegają obowiązkowi ich udostępnienia. Ponadto dokumenty te posiadają chronione prawem dane personalne osób nie pełniących funkcji publicznych, a nadto ich przedmiot stanowi tajemnicę przedsiębiorcy. Wobec nieotrzymania żądanych informacji, pismem z dnia [...] S. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Przedsiębiorstwa E. we W., wnosząc o nakazanie jej udzielenia żądanych informacji. Skarżący podniósł, że wymieniona spółka jest gminną osobą prawną w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy, gdyż 100% jej udziałów jest własnością Gminy Miasta W.-Miasto na prawach Powiatu. Żądana informacja dotyczy wprost informacji o sposobie gospodarowania mieniem komunalnym. W odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie, wskazując na brak podstawy prawnej do domagania się tego typu informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001r. Ponadto w ocenie skarżonej spółki nawet, gdyby uznać, że żądane dokumenty zawierały informacje publiczne, to ich treść, zarówno ze względu na zakres zawartej informacji jak i sposób jej wytworzenia , objęta byłaby tajemnicą przedsiębiorcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012r., poz. 270 ze zm. – dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. W takich przypadkach, kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Niniejsza sprawa dotyczy bezczynności w zakresie udostępnienia skarżącemu przez Przedsiębiorstwo E. we W. w związku z jego żądaniem udostępnienia w trybie art. 2 ust.1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r., Nr 112, poz. 1198 ze zm.- dalej wskazywana jako u.d.i.p.) dokumentacji dotyczącej wydatków Przedsiębiorstwa E. na reklamę i promocję(ogłoszeń prasowych, radiowych, telewizyjnych, konkursów), umów dotyczących publikacji reklam/informacji, faktur dotyczących publikacji reklam/informacji i darowizn za okres od [...] do [...]. Odpowiedzią na przedmiotowy wniosek było pismo Przedsiębiorstwa E. we W. z [...], w którym to piśmie przyjęto, że żądane dokumenty nie są informacją publiczną w rozumieniu powyższej ustawy i dlatego nie podlegają obowiązkowi ich udostępnienia. Ponadto dokumenty te posiadają chronione prawem dane personalne osób nie pełniących funkcji publicznych, a nadto ich przedmiot stanowi tajemnicę przedsiębiorcy. Dla oceny zasadności wniesionej skargi należało zatem ustalić, czy z punktu widzenia podmiotowego Spółka jest zobowiązana w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępniania żądanych informacji oraz z punktu widzenia przedmiotowego, czy żądane przez skarżącego informacje mają walor informacji publicznej w rozumieniu omawianej ustawy. Zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne, albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne, albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. Natomiast w myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. do udostępniania informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Przedsiębiorstwo E. we W. jest spółką prawa handlowego, w której W.- Miasto na prawach powiatu posiada 100% udziałów. Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2001, Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi. Formy prowadzenia gospodarki gminnej określa ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (tj.: Dz.U. z 2011 r., Nr 45, poz. 236). Z art. 1 tej ustawy wynika, że ustawa ta określa zasady i formy gospodarki komunalnej jednostek samorządu terytorialnego, polegające na wykonywaniu przez te jednostki zadań własnych, w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, gospodarka komunalna obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Zgodnie z art. 2 tej ustawy, gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w szczególności w formach samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego. Spółka gminna realizująca zadania o charakterze użyteczności publicznej, jest szczególnym podmiotem, zobligowanym, zgodnie z art. 13 ustawy o gospodarce komunalnej do określenia w regulaminie zasad korzystania z usług publicznych świadczonych przez spółkę, a także obowiązków spółki wobec odbiorców usług, a regulamin ten oraz jego zmiany obowiązują na obszarze jednostek samorządu terytorialnego po zatwierdzeniu przez organy wykonawcze tych jednostek. Art. 43 ustawy o samorządzie gminnym do mienia komunalnego zalicza własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw. Wyłączny udział gminy w kapitale zakładowym spółki z o.o. powoduje, w myśl przepisu art. 43 ustawy o samorządzie gminnym, że majątek tej spółki jest mieniem samorządowym, komunalnym. (wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 stycznia 2004 r. sygn. SA/Kr 1288/01 LEX nr 134875). Z odpisu z Krajowego Rejestru Handlowego Spółki wynika, że przedmiot działalności Przedsiębiorstwa E. we W. obejmuje m.in. wytwarzanie i zaopatrywanie w parę wodną, gorącą wodę i powietrze do układów klimatyzacyjnych, wytwarzanie, przesyłanie i dystrybucję energii elektrycznej, pobór, uzdatnianie i dostarczanie wody. Miasto W. poprzez działalność Przedsiębiorstwa E. realizuje swoje zadania publiczne określone w art. 7 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. Do zadań tych należy m.in. zaspokajanie potrzeb zbiorowych wspólnoty w zakresie wodociągów i zaopatrzenia w wodę, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną. Z unormowań powyższych wynika zatem, że skarżona spółka jako powołana w celu realizacji zadań z zakresu użyteczności publicznej jest gminną osobą prawną w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy. Z art. 6 ust. 1 (pkt 2 lit. f), u.d.i.p. wynika, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o: - majątku, którym dysponują podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 1 -majątku publicznym, w tym o majątku osób prawnych samorządu terytorialnego (pkt 5 lit. c). W przypadku osób prawnych, w których jednostki samorządu terytorialnego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów zakres informacji, do której udzielenia zobowiązane są te podmioty jest ograniczony do kwestii wskazanych w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. e ustawy. Zgodnie z tym unormowaniem podmioty te są obowiązane do udzielania informacji o dochodach i stratach spółek handlowych oraz dysponowaniu tymi dochodami i sposobie pokrywania strat. Ponieważ Przedsiębiorstwo E. we W. jest zobowiązane do udzielenia informacji publicznej, jako gminna osobą prawna w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy, a nie osoba prawna, w której jednostka samorządu terytorialnego ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, przewidziane w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. e ustawy ograniczenie zakresu udzielanej informacji publicznej nie ma do tej spółki zastosowania. W sytuacji, gdy samorząd może realizować swoje zadania publiczne przez tworzenie między innymi takich podmiotów jak spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, a w Przedsiębiorstwie E. Miasto W. zaangażowało środki publiczne w wysokości 100% kapitału Spółki, to majątek Spółki ma charakter publiczny, a sposób jego wykorzystania nie może być wyłączony spod społecznej kontroli. W tej zaś sytuacji majątek, którym dysponuje Spółka oraz sposób gospodarowania nim, dopóki organy samorządu terytorialnego mają w nim pełny udział, powinien podlegać, jeśli idzie o informację publiczną, takim samym zasadom transparentności i społecznego nadzoru jak każdy majątek będący własnością samorządu terytorialnego (wyrok NSA w Warszawie z dnia 16 listopada 2011 r., I OSK 1464/11, LEX nr 1149179). Tak więc, co do zasady Przedsiębiorstwo E. we W. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji, jeżeli ta ma charakter informacji publicznej w rozumieniu ustawy. Zatem dla oceny zasadności skargi w dalszej części należało ustalić z punktu widzenia przedmiotowego, czy żądana przez skarżącego informacja mieści się w ustawowym pojęciu informacji publicznej. W razie bowiem uznania, że przedmiotowa ustawa nie ma tu zastosowania, udzielenie skarżącemu odpowiedzi w formie pisma byłoby prawidłowe, zaś w innym przypadku zgodnie z art. 16 ust. 1 w związku z art. 17 ust.1 u.d.i.p. odmowa udzielenia informacji wymagałaby wydania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej. W myśl art. 1 ust. 1 powołanej ustawy każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną, natomiast w świetle art. 4 ust.1 ustawy zobowiązane do udostępnienia takiej informacji są władze publiczne i inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Prawo do uzyskania informacji publicznej zagwarantowane jest w Konstytucji RP. Zgodnie z art. 61 ust. 1 tego aktu, obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej i osób pełniących funkcje publiczne, o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W związku z przytoczonymi zapisami Konstytucji, przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. jako aktu kompleksowo regulującego zakres podmiotowy i przedmiotowy oraz procedurę dostępu do informacji publicznej (odsyłającego tylko w art. 16 ust. 2 do kpa w kwestii wydania decyzji), należy interpretować rozszerzająco. Na gruncie unormowań konstytucyjnych oraz art. 1 i 6 cyt. ustawy w doktrynie i orzecznictwie przyjęto, że informacją publiczną jest każda wiadomość (informacja) wytworzona lub odnosząca się do szeroko rozumianych władz publicznych oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także wytworzona lub odnoszącą nie do innych przedmiotów wykonujących, funkcje publiczne - w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej bądź gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (por. M. Jaśkowska- Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa NSA, Toruń w 2002 r., s. 28 i następne). Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów. W nawiązaniu do powyższej definicji informacji publicznej wskazać trzeba, że nie przypadkowo w art. 6 ust. 1 ustawy o informacji publicznej zamieszono jedynie przykładowy katalog informacji publicznych, a w art. 4 ust. 1 – przykładowo tylko wymieniono podstawy obligowane do udostępnienia informacji publicznej, o czym świadczy użycie obydwu tych przepisach zwrotu "w szczególności." Zatem, według Sądu, przy dokonywaniu oceny, czy określony podmiot zobowiązany jest do udostępnienia informacji publicznej wystarczy ustalenie, że wykonuje on funkcje (zadania) publiczne czy to w zakresie sprawowania władzy publicznej, czy to w zakresie gospodarowania mieniem komunalnym, czy majątkiem Skarbu Państwa, a żądana informacja (będąca w jego posiadaniu) została przezeń wytworzona lub wprawdzie nie została przezeń wytworzona lecz do niego się odnosi. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów dotyczących podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej, wytwarzanych przez niego lub tylko przez niego używanych w zakresie relacji zadań (por. wyroki WSA w Warszawie z 7 grudnia 2009 r. II SAB/Wa 98/09 WSA w Opolu z 17 stycznia 2008 r. II SAB/Op 20/07, WSA we Wrocławiu z 26 maja 2010 r. IV SAB/Wr 19/10 oraz wyrok NSA z 3 listopada 209 r. I OSK 735/09). Mając na względzie wyżej wskazane unormowania prawne oraz ich wykładnię sąd uznał, że żądane przez skarżącego faktury, umowy i inne dokumenty obrazujące wydatki na cele reklamy i promocji stanowiły podstawę do dyspozycji wydatkowania przez organ środków publicznych w postaci określonych kwot na rzecz podmiotów świadczących na jego rzecz usługi z zakresu wskazanego we wniosku. Podobnie rzecz się ma z darowiznami poczynionymi ze środków publicznych. Stąd też domaganie się dostępu do dokumentów obrazujących te wydatki jest w pełni uzasadnione z tego mianowicie powodu, że w myśl art. 33 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, gospodarka środkami publicznymi jest jawna, jak również i z tego powodu, że według treści art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacją publiczną jest informacja o majątku będącym w dyspozycji władzy publicznej. Niezależnie od powyższego według art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy, informacją publiczną jest informacja o trybie działania w zakresie wykonywania przez organ zadań publicznych oraz ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej. Innymi słowy mówiąc, jako zasadę należy przyjąć jawność informacji o charakterze publicznym w tym faktur i rachunków, zaś wyjątków od tej zasady należy upatrywać w jasno określonych przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Mając na uwadze wyżej poczynione rozważania Sąd uznał, że w sprawie zachodziły przesłanki zarówno podmiotowe jak i przedmiotowe do rozpoznania wniosku skarżącego w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W świetle powyższych konstatacji należało uznać, że skarżona spółka pozostaje w zwłoce, gdyż nie udzieliła odpowiedzi na wniosek skarżącego w trybie przewidzianym ustawą o dostępie do informacji publicznej, tj. nie udzieliła pełnej żądanej informacji publicznej, ani też nie odmówiła udzielenia tej informacji w trybie art. 16 ust. 1 w zw. Z art. 17 ust.1 u.d.i.p. Sąd rozpoznając skargę na bezczynność nie mógł dokonać oceny, czy żądane przez skarżącego informacje zawierają dane stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa, której udostępnienie podlega ograniczeniom w myśl art. 5 ust. 2 ustawy. Należy bowiem mieć na względzie, że skoro w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z informacją publiczną oraz podmiotem zobowiązanym do jej udostępniania, to powinien mieć tu zastosowanie tryb przewidziany w u.d.i.p. Ustawa w tym względzie stanowi, że odmowa udzielenia informacji, z powołaniem się na te ustawowe ograniczenia, następuje poprzez wydanie decyzji administracyjnej w myśl art. 16 w zw. z art. 17 ust.1 ustawy. W niniejszej sprawie odmowa udzielenia żądanej informacji nastąpiła pismem z dnia [...] ze wskazaniem, iż Spółka nie może udzielić informacji z uwagi na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy, przy czym jednocześnie wskazano, że według Spółki żądane informacje nie mieszczą się w katalogu informacji publicznych podlegających udostępnieniu. Tymczasem odmowa udzielenia informacji mającej charakter informacji publicznej z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy, zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy następuje w trybie wydania decyzji. W myśl bowiem art. 17 ust. 1 ustawy, do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji niebędących organami władzy publicznej o odmowie udostępnienia informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Decyzja w tym zakresie nie została przez Spółkę wydana, a wskazane pismo Przedsiębiorstwa E. z [...] nie spełnia wymogów pozwalających uznać je za decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 107 §1 Kpa, gdyż nie rozstrzyga sprawy z powołaniem na określoną podstawę prawną, a w jego treści zawarta jest jedynie ogólna informacja o stanowisku przedsiębiorstwa w sprawie. Reasumując, powyższe rozważania należy jeszcze raz przypomnieć, że w niniejszej sprawie wniosek skarżącego rozpoznany być powinien na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Oznacza to, że organ powinien był albo udzielić informacji we wnioskowanym zakresie, co jest czynnością materialno-techniczną nie wymagającą wydania decyzji, albo decyzją administracyjną odmówić udostępnienia wnioskowanej informacji. Ustawa o dostępnie do informacji publicznej określa obowiązki podmiotu, do którego został skierowany wniosek o udostępnienie informacji publicznej wskazując, w jaki sposób postępowanie winno być zakończone. W ocenie Sądu, w świetle powyższych konstatacji należało uznać, że Spółka pozostaje w zwłoce, gdyż nie udzieliła odpowiedzi na wniosek skarżącego w trybie przewidzianym ustawą o dostępie do informacji publicznej, tj. nie udzieliła pełnej żądanej informacji publicznej, ani też nie odmówiła udzielenia tej informacji poprzez wydanie rozstrzygnięcia w trybie art. 16 ust.1 w zw. z art. 17 ust. 1 u.d.i.p. Koniecznym stało się zatem zobowiązanie Przedsiębiorstwa E. we W. do rozpoznania wniosku S. B. w trybie przewidzianym przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, o czym orzeczono na podstawie art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań i sprowadzają się do rozpatrzenia powyższego wniosku w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że niniejsza bezczynność nie miała miejsca – w ocenie Sądu – z rażącym naruszeniem prawa– 149 § 2 p.p.s.a, bowiem brak było podstaw do przyjęcia takiej oceny . Spółka nie zlekceważyła bowiem wniosku skarżącego i nie pozostawiła go bez odpowiedzi. Bezczynność spółki wynikała w ocenie sądu z nieznajomości problematyki udostępniania informacji publicznej, a zachowanie adresata wniosku w przedmiotowej sprawie świadczy o błędnym interpretowaniu prawa. Wobec tego uznać należało, że nie miało ono cech lekceważącego traktowania obowiązków wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 wyżej wymienionej ustawy.