II SAB/Sz 34/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 maja 2013 r. sprawy ze skargi R. M. na bezczynność Starosty w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie sądowe, II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Starosty na rzecz skarżącego R. M. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] r. (data złożenia pisma w siedzibie organu) R. M. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ze skargą na bezczynność Starosty w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zgodnie z wnioskiem z dnia [...] r., poprzez nieudostępnienie kopii zaleceń pokontrolnych do protokołu kontroli (przeprowadzonej w dniach [...] r.) Państwowej Inspekcji Pracy nr [...] oraz do protokołu z dnia [...] R. M. wniósł jednocześnie o zobowiązanie strony przeciwnej do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia [...] r. Jak zauważył skarżący, do dnia wniesienia skargi, podmiot zobowiązany nie wykonał żadnej czynności, która prowadziłaby do wykonania czynności przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę, Starosta wskazał, że w dniu [...] r. żądane wystąpienia Państwowej Inspekcji Pracy, zostały przekazane R. M. W załączeniu do ww. odpowiedzi na skargę, organ dołączył kopie przedmiotowych wystąpień pokontrolnych z dnia [...] r., wraz z dowodem doręczenia tych kopii skarżącemu w dniu [...] Na rozprawie sądowej, w dniu [...] r., skarżący R. M. poparł skargę. Potwierdził, że w dniu [...] r. doręczone zostały mu żądane wystąpienia pokontrolne, mimo to skarżący chciałby, aby Sąd rozstrzygnął kwestię – czy Starosta pozostawał w bezczynności. Skarżący wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów przejazdu samochodem ze Ś. do S. i z powrotem ([...] km), w kwocie [...] zł. Reprezentujący organ, pełnomocnik substytucyjny adwokat A. F. wniosła o umorzenie postępowania sądowego, z uwagi na doręczenie skarżącemu żądanych dokumentów. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwaną dalej – "P.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a P.p.s.a. Chodzi o przypadki, kiedy organ administracji publicznej jest obowiązany do wydania określonego aktu administracyjnego lub dokonania czynności, lecz obowiązku tego nie wykonuje. W oparciu o treść przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwanej dalej – "u.d.i.p.", przyjąć należy, że udzielenie żądanej informacji traktowane jest jako załatwienie sprawy w drodze czynności materialno-technicznej. W przypadku, gdy podmiot dysponujący informacją publiczną nie udostępnia jej podmiotowi zainteresowanemu uzyskaniem tej informacji ani nie wydaje decyzji, o której mowa w art. 16 ww. ustawy, wnioskodawcy służy skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu. W myśl art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z § 2 art. 149 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Poddanie kontroli bezczynności na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzedzone być musi oceną, czy żądanie domagającego się udzielenia informacji od organu/podmiotu mieści się w obszarze zagadnienia przez tę ustawę określonego. Przesądzenie, że w sprawie będą miały zastosowanie przepisy dotyczące informacji publicznej, a więc, że skarga jest dopuszczalna, pozwala dopiero na przejście do drugiego etapu kontroli, tzn. rozstrzygnięcia czy w sprawie występuje bezczynność. W świetle okoliczności niniejszej sprawy nie powinno budzić wątpliwości, że zarówno od strony podmiotowej jak i przedmiotowej, organ administracji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), jakim Starosta jest zobowiązany do udostępnienia informacji o treści dokumentu wystąpienia pokontrolnego, wytworzonego wprawdzie przez inny organ – Okręgowego Inspektora Pracy, ale dotyczącego sprawy publicznej (art. 1 ust. 1 ust. 1 u.d.i.p.), a mianowicie działalności organu samorządu powiatowego, w obszarze w jakim dotyczy to sprawowania przez Starostę funkcji kierownika starostwa powiatowego oraz zwierzchnika służbowego pracowników starostwa i kierowników jednostek organizacyjnych powiatu oraz zwierzchnika powiatowych służb, inspekcji i straży (art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym – Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. b u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna o danych publicznych, w tym dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. W myśl art. 8a ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, działalność organów powiatu jest jawna. Ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw. Jawność działania organów powiatu obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady powiatu i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów powiatu i komisji rady powiatu (art. 8a ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym). Obowiązkiem starosty jest zapewnienie sprawnej realizacji zadań powiatu, do osiągnięcia tego celu służy staroście aparat pracowniczy starostwa. Wynik kontroli inspekcji pracy w sprawach dotyczących aparatu pracowniczego starostwa mieści się w pojęciu informacji ze sfery faktów o funkcjonowaniu organu władzy publicznej, a możliwość jej uzyskania jest gwarantem sprawowania kontroli przez społeczeństwo obywatelskie nad działalnością organów i władz, jaki zapewnia każdemu obywatelowi art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Ponadto wnioskujący o udostępnienie informacji o treści dokumentu - wystąpienia pokontrolnego, składającego się z prostych informacji nie musi wykazać istnienia interesu prawnego w dochodzeniu do tego rodzaju żądania (art. 2 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Przechodząc do kolejnych kwestii, zwrócić należy uwagę na cel jakiemu służyć ma wniesienie skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu. Celem skargi na bezczynność organu jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności, w sprawie wszczętej żądaniem strony. Z treści art. 149 § 1 P.p.s.a. wynika a contrario, że wykonanie przez organ tego obowiązku wyłącza możliwość uwzględnienia skargi nawet wówczas, gdy wydanie aktu lub dokonanie czynności nastąpiło z naruszeniem terminu przewidzianego do jej wydania (postanowienie NSA z dnia 16 marca 2000 r., sygn. akt I SAB 201/99, opubl. w Lex nr 54517). W sprawach ze skarg na bezczynność organów administracji sąd orzeka, biorąc za podstawę stan faktyczny i prawny sprawy w czasie orzekania. Jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem wydania orzeczenia w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wydał decyzję lub inny akt, jak również dokonał czynności materialno-technicznej, choćby z przekroczeniem ustawowych terminów, oznacza to, że organ ten nie pozostaje w stanie bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi stosownie do uprawnień, jakie ma na podstawie art. 149 P.p.s.a. Sąd nie może bowiem zobowiązać organu do wydania określonego aktu lub dokonania czynności, które przed dniem orzekania zostały wydane lub podjęte (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2012, s. 769). Jak wynika z akt niniejszej sprawy, w momencie wniesienia skargi przez R. M., tj. w dniu [...]r., Starosta pozostawał w stanie bezczynności wobec załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] r. Żądaną informację publiczną, w postaci kopii protokołów pokontrolnych, organ udostępnił .skarżącemu w dniu [...]r., a zatem już po wniesieniu przez R. M. skargi do sądu administracyjnego. W takiej sytuacji, należy uwzględnić wystąpienie okoliczności, która stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu skargi R. M. w zakresie pozostawania skarżonego organu w stanie bezczynności. W świetle aktualnego stanowiska sądów administracyjnych, w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a P.p.s.a. - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności, zastosowanie znajduje art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., przewidujący umorzenie postępowania sądowego z uwagi na jego bezprzedmiotowość z innych przyczyn (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, opubl. w ONSA WSA 2009, nr 4, poz. 63; wyroki NSA z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1540/11, opubl. w Lex nr 1149190, z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt I FSK 1838/11, opubl. w Lex nr 1103907). Stosownie do powołanego wyżej przepisu, z bezprzedmiotowością postępowania sądowoadministracyjnego z innych przyczyn mamy do czynienia m.in., gdy w jego toku wystąpią zdarzenia, które powodują, że dalsze prowadzenie tego postępowania nie jest uzasadnione, czyli przykładowo przestanie istnieć przedmiot danego postępowania, tj. decyzja, postanowienie czy bezczynność organu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1680/11, opubl. w Lex nr 1149214; postanowienie NSA z dnia 22 września 2011 r. sygn. akt I FSK 931/11, opubl. w Lex nr 948856). Jednocześnie należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. zdanie drugie, pomimo załatwienia sprawy przez organ przed datą orzekania w postępowaniu sądowoadministracyjnym, sąd nie jest zwolniony z obowiązku orzekania, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (patrz postanowienia NSA: z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12 opubl. w ONSAiWSA 2013/1/7, z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 2626/12, opubl. w Lex nr 1247155). Kierując się powyższym, Sąd ocenił, że organ wprawdzie udzielił skarżącemu odpowiedzi na przedmiotowy wniosek po terminie, to jednak dla uznania rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 149 ust. 1 P.p.s.a., nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów do załatwienia sprawy. W ocenie Sądu, przekroczenie przedmiotowych terminów załatwienia sprawy, musi być znaczne. Biorąc pod uwagę, że stosownie do art. 13 ust. 1 u.d.i.p., co do zasady termin załatwienia sprawy z wniosku o udostępnienie informacji publicznej wynosi 14 dni, a maksymalnie i wyjątkowo 2 miesiące, to stwierdzona w niniejszej sprawie 10-dniowa zwłoka Starosty , nie świadczy o znacznie odległym terminie załatwienia sprawy, a zatem bezczynność skarżonego organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w związku z art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł odpowiednio, jak w pkt I sentencji wyroku, o umorzeniu postępowania sądowego wywołanego skargą na bezczynność organu. W kwestii stwierdzenia, że przedmiotowa bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, Sąd orzekł, jak w pkt II sentencji wyroku, stosownie do art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a. Natomiast o zwrocie skarżącemu kosztów postępowania sądowego, Sąd orzekł w pkt III sentencji wyroku, w oparciu o art. 201, art. 205 § 1 i art. 209 powołanej wyżej ustawy.