IV SAB/Gl 164/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Rogowska-Bil po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2015 r. sprawy ze skargi J. S. na bezczynność Wójta Gminy N. w przedmiocie bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej 1) zobowiązuje Wójta Gminy N. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 21 sierpnia 2014 r., w zakresie dotyczącym wskazanych w nim faktur VAT oraz ewentualnych innych dokumentów obrazujących wskazane w tym wniosku wydatki; 2) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) w pozostałym zakresie oddala skargę; 4) zasądza od Wójta Gminy N. na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 21 sierpnia 2014 r., J.S. wystąpił do Wójta Gminy N. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie obejmującym: przekazanie kserokopii dokumentów, w oparciu o które zwiększył się stan konta rozdziału 75075 z planu ustalonego w uchwale budżetowej na 2014 rok, w wysokości 93.950 zł do wysokości 143.950 zł ujętej w informacji o przebiegu wykonania budżetu za pierwsze półrocze 2014 r., w Gminie N. oraz przekazanie kserokopii dokumentów, w oparciu o które zmniejszył się stan konta rozdziału 75095 z planu ustalonego w uchwale budżetowej na 2014 rok, w wysokości 113.760 zł do wysokości 93.760 zł ujętej w informacji o przebiegu wykonania budżetu za pierwsze półrocze 2014 r., w Gminie N. Dodatkowo wyżej wymieniony, w tym samym dniu złożył do wspomnianego organu drugi wniosek o udostępnienie informacji publicznej, w zakresie obejmującym: kserokopie faktur i innych dokumentów, w oparciu o które została wydatkowana kwota 116.498,82 zł z konta rozdziału 75075 w okresie pierwszego półrocza 2014 r. przedstawiona w informacji o przebiegu wykonania budżetu Gminy N. w pierwszym półroczu 2014 roku oraz kserokopie faktur i innych dokumentów, w oparciu o które została wydatkowana kwota 33.039,33 zł z konta rozdziału 75095 zgodnie z informacją o przebiegu wykonania budżetu Gminy N. w pierwszym półroczu 2014 roku. Odpowiedzi na powyższe wnioski organ samorządowy udzielił wnioskodawcy pismem z dnia 25 sierpnia 2014 r. wraz z którym przesłał mu kserokopie dokumentów w zakresie zmian wysokości planowanych kwot z rozdziałów 75075 oraz 75095, a mianowicie: uchwałę Rady Gminy N. z dnia [...] r., nr [...] zmieniającą uchwałę budżetową Gminy N. na rok 2014, wraz z załącznikami, a także Zarządzenia Wójta Gminy N: z dnia [...] r., nr [...], z dnia [...] r., nr [...]., z dnia [...] r., nr [...], z dnia [...] r., nr [...], z dnia [...] r., nr [...], z dnia [...] r., nr [...], z dnia [...] r., nr [...] oraz z dnia [...] r., nr [...], wraz z załącznikami. Dodatkowo, pismem datowanym na 4 września 2014 r. Wójt Gminy N. poinformował stronę, że żądane przez nią dokumenty zostały jej przekazane wraz z przywołanym wyżej pismem z dnia 25 sierpnia 2014 r. W dniu 9 września 2014 r. J.S. skierował do wskazanego organu samorządowego kolejne pismo, w którym dał wyraz swojemu niezadowoleniu z odpowiedzi udzielonej na jego wnioski podkreślając, że wspomniane wyżej pismo z dnia 4 września 2014 r. jest - jak to określił - "perfidnym kłamstwem". Wywiódł bowiem, iż w dniu 21 sierpnia 2014 r. złożył dwa wnioski o udostępnienie informacji publicznej i o ile jeden z nich został zrealizowany poprzez przesłanie stosownych dokumentów, które budzą jednak w jego ocenie "pewne wątpliwości co do ich rzetelności", to już drugi wniosek - dotyczący udostępnienia faktur dokumentujących wydatkowania kwot 116.498,82 zł z konta rozdziału 75075 oraz 33.039,33 zł z konta rozdziału 75095 - pozostał bez jakiejkolwiek odpowiedzi. W dniu 26 września 2014 r. J.S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Wójta Gminy N. żądając "stwierdzenia naruszenia prawa w rażący sposób" oraz zwrotu kosztów postępowania. W pierwszej kolejności skarżący zaakcentował, iż skarga na bezczynność organu administracji w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia, a w szczególności wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. W dalszej części skargi podkreślił, że organ samorządowy nie udostępnił mu informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia 21 sierpnia 2014 r., zaś twierdzenia tego organu o przekazaniu informacji, podnoszone przezeń w piśmie z dnia 4 września 2014 r. są niezgodne z prawdą i zmierzają do "utrudnienia dalszego procedowania". W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy N. wniósł o jej odrzucenie. Podkreślił bowiem, że skarżący jest radnym Gminy N., a tym samym ma możliwość uzyskania żądanej informacji w trybie § 39 - 41 Statutu tej Gminy, to jest w drodze zgłaszania interpelacji i zapytań. Zdaniem organu, skoro postanowienia Statutu będące powszechnie obowiązującymi przepisami prawa miejscowego gwarantują w ten sposób radnym możliwość uzyskania informacji o działalności organu wykonawczego Gminy, w tym dotyczących wykonania budżetu i dokonywania wydatków, to zachodzi przesłanka wykluczająca przekazanie im takich danych w trybie ustawy o informacji publicznej, przewidziana w art. 1 ust. 2 tej regulacji. Zgodnie bowiem z treścią wspomnianego unormowania, przepisy rzeczonej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust. 1. Mając na względzie powyższe, organ samorządowy podniósł, że skarga na jego bezczynność powinna w takiej sytuacji podlegać odrzuceniu jako niedopuszczalna. Niezależnie od powyższego, Wójt Gminy N. zaznaczył, że skarżący otrzymał dokumenty, których żądał we wniosku, gdyż przekazano mu je - za wyjątkiem faktur - przy piśmie z dnia 25 sierpnia 2014 r. W trakcie rozprawy przed tutejszym Sądem pełnomocnik organu potwierdził, że faktury, o udostępnienie, których skarżący występował, nie zostały mu udostępnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Na wstępie należy podnieść, że po myśli art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z treścią art. 3 § 2 pkt 8 przywołanej regulacji, kontrola ta obejmuje skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach, o których mowa w pkt 1-4a tego unormowania. Stosownie do treści art. 134 § 1 wyżej wymienionej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Pojęcie informacji publicznej znajduje unormowanie w przepisach Konstytucji RP oraz w uregulowaniach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm). W myśl art. 61 Konstytucji RP, obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności władzy publicznej. Prawo to obejmuje również dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Unormowania konstytucyjne znajdują rozwinięcie w ustawie, która może zawierać niezbędne ograniczenia w dostępie do informacji publicznej. Stosownie do postanowień art. 3 przywołanej ustawy z dnia 6 września 2001 r., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do: uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego; wglądu do dokumentów urzędowych; dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Wskazane prawo obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych. Natomiast po myśli art. 5 ust. 1 powoływanej ustawy, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Według art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Udostępnienie informacji publicznej następuje w drodze czynności materialno-technicznej, zaś stosownie do postanowień art. 16 wskazanej ustawy, odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do decyzji tych stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego z tym, że: odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni, a uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, wskazane w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Zgodnie z regulacją art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., sąd administracyjny w zakresie swojej kognicji orzeka między innymi w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji publicznej kontrolując postępowanie tych organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Celem skargi na bezczynność organu jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Zarówno w doktrynie prawa administracyjnego jak i orzecznictwie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie pomimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że organ był zobowiązany na podstawie obowiązujących przepisów prawa do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i pomimo tego nie podejmuje działań mających na celu sprostanie temu obowiązkowi. Strona skarżąca upatruje bezczynności Wójta Gminy N. w zakresie dostępu do informacji publicznej, zarzucając mu brak załatwienia jej wniosków z dnia 21 sierpnia 2014 r. W pierwszej kolejności godzi się wskazać, że choć wnioskodawca jest radnym Rady Gminy N., to jednak, wbrew twierdzeniom podnoszonym w odpowiedzi na skargę, fakt ten nie wyklucza możliwości ubiegania się przezeń o dane dotyczące działalności organów tej gminy w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przyjdzie zauważyć, że art. 1 ust. 2 ww. ustawy wyłącza stosowanie jej przepisów w sytuacji, gdy wnioskodawca ma zapewniony dostęp do żądanych informacji publicznych w innym trybie, bowiem zgodnie z jego treścią, przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie naruszają przepisów innych ustaw, określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji, będących informacjami publicznymi. Przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. nie stosuje się zatem wtedy, gdy informacja publiczna dostępna jest w innym trybie, który zapewniałby danej osobie - w tym przypadku radnemu - możliwość jej uzyskania. Tymczasem ani w Statucie Gminy N. (Uchwała Rady Gminy N. z dnia [...] r., nr [...]- Dz. Urz. Woj. Śl. nr 11, poz. 404 ze zm.) ani w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) nie zawarto takich uregulowań, które pozwalałyby w ich trybie realizować radnemu konstytucyjne prawo do uzyskiwania informacji na temat spraw publicznych z zakresu gospodarowania mieniem gminnym. Tryb wynikający z §§ 39 - 40 Statutu Gminy, na który powołuje się organ, nie stanowi procedury służącej radnemu do realizacji obywatelskiego prawa dostępu do informacji publicznej. Przepisy te uprawniają radnego do zgłaszania, w formie ustnej lub pisemnej interpelacji dotyczących spraw wspólnoty o zasadniczym charakterze oraz zapytań w sprawach aktualnych problemów gminy i w celu uzyskania informacji o danym stanie faktycznym. Wspomniane interpelacje i zapytania kieruje się do Wójta Gminy, który zobowiązany jest udzielić radnemu odpowiedzi w terminie 21 dni. W razie uznania odpowiedzi za niezadowalającą, radny ma prawo zwrócić się do Przewodniczącego Rady o nakazanie niezwłocznego uzupełnienia odpowiedzi. Zdaniem Sądu nie można zaaprobować stanowiska, jakoby opisane wyżej instytucje uregulowane w Statucie stanowiły tryb, za pomocą którego radny dla własnych potrzeb, w sposób indywidualny mógłby domagać się informacji publicznej. Jest to bowiem tryb przewidziany dla realizacji kompetencji rady, czyli organu kolegialnego, którego członkiem jest radny. Tryb ten nie może więc wyłączać stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, jeśli radny w trybie jej przepisów zwróci się o informację publiczną, której tematyka lub zakres odbiegają od kwestii zawartych w porządku obrad danej sesji, czy też szerzej - od przedmiotu zainteresowania rady, działającej in pleno. W trybie §§ 39-40 Statutu, radny realizuje uprawnienia przysługujące radzie, w której zasiada, zaś prawo interweniowania u Przewodniczącego Rady, w przypadku gdy odpowiedź jest niezadowalająca potwierdza, że mamy tu do czynienia z trybem wewnętrznego procedowania rady i jej członków. Podobne konkluzje płyną z treści przepisów ustawy o samorządzie gminnym, które także zapewniają kompetencje kontrolne jedynie radzie, działającej in pleno. Nie można wobec tego przyjąć, że tryb przewidziany dla realizacji kompetencji rady jest trybem służącym osobie radnego w pozyskiwaniu informacji publicznej i z tego względu odmawiać radnemu prawa do uzyskania informacji na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Warto tu zaznaczyć, iż radny, niezależnie od pełnionej funkcji publicznej, którą sprawuje, pozostaje obywatelem i jak każdy obywatel ma prawo do formułowania swych indywidualnych wniosków w trybie dostępu do informacji publicznej. Jego społeczna rola wymaga wiedzy na temat spraw gminy, której poszerzenie in pleno niejednokrotnie może nie być możliwe z racji uwarunkowań politycznych, jakie zachodzą w radzie. Przyjęcie zatem, że tryb sprawowania kontroli przez radę nad organem wykonawczym gminy jest także trybem służącym realizowaniu przez radnego indywidualnej kontroli w zakresie spraw publicznych, co miałoby wyłączać stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej w sytuacji składania przez niego w jej trybie wniosków, byłoby niczym innym, jak tylko ograniczaniem jego konstytucyjnych uprawnień jako obywatela, a nade wszystko godziłoby w sposób pośredni w chronioną także na poziomie konstytucyjnym samodzielność gminy (art. 16 ust. 2 w związku z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP). Uniemożliwienie radnemu pozyskiwania informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej tylko z tego powodu, że przysługuje mu prawo zasiadania w radzie i sprawowania w ramach jej kompetencji kontroli mogłoby doprowadzić do nieuzasadnionych ograniczeń w dostępie do informacji publicznej, co z punktu widzenia pozycji ustrojowej radnego nie pozostawałoby bez wpływu na funkcjonowanie systemu demokratycznego. Zaprezentowany wyżej pogląd jest zgodny ze stanowiskiem judykatury, które skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2026/13 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2014 r., sygn. akt II SAB/Wa 603/13 - orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - zwanej dalej CBOSA). Równocześnie jest poza sporem, że Wójt Gminy N. należy do kręgu podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r., a w rezultacie spoczywa na nim obowiązek udostępniania posiadanych danych mających charakter informacji publicznej. Bezspornym jest również to, iż przedmiot wniosku J.S. mieści się w pojęciu informacji publicznej, zdefiniowanym w art. 61 Konstytucji RP oraz art. 1 ust.1 i art. 6 cytowanej ustawy z dnia 6 września 2001 r. Wniosek ten złożony został przez skarżącego w formie dwóch pism. W jednym z nich wystąpił on o przekazanie kserokopii dokumentów, w oparciu o które zwiększył się stan konta rozdziału 75075 oraz na podstawie których zmniejszył się stan konta rozdziału 75095 w planie finansowym ustalonym w budżecie gminy na rok 2014, z kolei w drugim zażądał udostępnienia kserokopii "faktur i innych dokumentów", w oparciu o które wydatkowane zostały środki z tych kont. Należy zaakcentować, iż wszystkie wspomniane wyżej dokumenty stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f lub pkt 3 lit. b powyższej ustawy, albowiem dotyczą gospodarowania środkami publicznymi z budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Warto zaznaczyć, że dotyczy to także wskazanych we wniosku faktur VAT dokumentujących wydatki z tego budżetu. Faktury takie, wystawione przez osoby nie będące funkcjonariuszami publicznymi nie są wprawdzie dokumentami urzędowymi w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jednak zawarta w nich treść, to jest informacja, na co zostały wydatkowane pieniądze z budżetu gminy, stanowi niewątpliwie informację publiczną, o której mowa w art. 6 cytowanej regulacji (por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Kielcach, z dnia 25 stycznia 2012 r., sygn. akt II SAB/Ke 41/11 oraz w Bydgoszczy, z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SAB/Bd 25/13 - orzeczenia dostępne w CBOSA). Pierwszy z przywołanych wyżej wniosków został zrealizowany przez Wójta Gminy N., który przesłał skarżącemu odpowiednie dokumenty, to jest kserokopie stosownych uchwał i zarządzeń dotyczących dokonanych zwiększeń i zmniejszeń poszczególnych kont w planie finansowym jednostki oraz zmian w planie dochodów i wydatków budżetu na rok 2014. Z akt sprawy wynika, że dokumenty te zostały przesłane J.S. przy piśmie z dnia 25 sierpnia 2014 r. i tego samego dnia nastąpiło ich doręczenie skarżącemu. Organ udostępnił więc wnioskodawcy żądaną w tym wniosku informację publiczną, czyniąc to z zachowaniem terminu określonego w ustawie z dnia 6 września 2001 r., a w konsekwencji zarzut bezczynności w tym zakresie, należy uznać za bezzasadny, a skarga podlega zatem oddaleniu. Podnoszone przez skarżącego wątpliwości co do rzetelności przekazanych dokumentów, do których nawiązywał on w skierowanym do organu piśmie z dnia 9 września 2014 r., nie mogły odnieść skutku. Nie budzi bowiem wątpliwości, że w ramach rozpoznawania skargi na bezczynność organu, sąd administracyjny nie jest uprawniony do merytorycznej oceny podejmowanych w sprawie czynności oraz wydawanych rozstrzygnięć (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 listopada 2014 r. sygn. akt II SAB/Po 80/14 - dostępny w CBOSA). Za uzasadnione należy natomiast uznać zarzuty skargi dotyczące bezczynności w realizacji drugiego wniosku z dnia 21 sierpnia 2014 r., w którym skarżący domagał się udostępnienia kserokopii faktur VAT i ewentualnych innych dokumentów potwierdzających wydatki sfinansowane ze środków budżetowych, w kwotach odpowiednio 116.498,82 zł (rozdział 75075) oraz 33.039,33 zł (rozdział 75095). Jak wynika z zaprezentowanych wyżej rozważań, faktury te stanowią informację publiczną. Pomimo to Wójt Gminy N. nie udostępnił J.S. powyższych dokumentów, co sam przyznał w odpowiedzi na skargę, a potwierdził to jego pełnomocnik w trakcie rozprawy przed tutejszym Sądem. W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wskazał, iż przesłał stronie żądane przez nią kserokopie przy piśmie z dnia 25 sierpnia 2014 r. "za wyjątkiem faktur". Z akt sprawy nie wynika przy tym, aby organ samorządowy nadał rzeczonemu wnioskowi bieg zgodnie z wymogami wynikającymi z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie wydał bowiem decyzji o odmowie udostępnienia tej informacji, nie wezwał strony do uzupełnienia wniosku w trybie art. 14 ust. 2 tej regulacji, ani też nie podjął żadnych innych czynności wymienionych w cytowanej ustawie. Następstwem niniejszego wyroku będzie podjęcie przez Wójta Gminy N. działań zmierzających do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 21 sierpnia 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej obejmującej kserokopie faktur VAT i ewentualnych innych dokumentów potwierdzających wydatki sfinansowane ze środków budżetowych, w kwotach odpowiednio 116.498,82 zł (rozdział 75075) oraz 33.039,33 zł (rozdział 75095), stosownie do obowiązujących przepisów prawa. Z uwagi na fakt, iż Wójt Gminy N. nie zignorował żądań strony i w pozostałym zakresie (to znaczy poza wymienionymi wyżej fakturami) zrealizował je z zachowaniem ustawowego terminu, należało uznać, że jego bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wobec powyższego Sąd uznał, że nieprawidłowości, których dopuścił się organ nie są tego rodzaju, aby uzasadniały nałożenie nań grzywny w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. O kosztach sądowych, na które składa się uiszczony wpis od skargi orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a.