II SAB/Lu 72/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz,, Sędzia SO del. Iwona Tchórzewska (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Bartłomiej Pastucha, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi Z. Dz. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Wójta Gminy do rozpatrzenia wniosku Z. Dz. z dnia [...] r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 30 dni od doręczenia prawomocnego wyroku; II. orzeka, że bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa; III. zasądza od Wójta Gminy na rzecz Z. Dz. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] czerwca 2012 r. Z.D. na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) wniósł do Wójta Gminy S. wniosek o udostępnienie następującej informacji: "pisemnego wezwania Z.D. do złożenia wyjaśnień dotyczących sytuacji związanej z tym, że nauczyciel Szkoły Podstawowej w C. p. L.P. we wrześniu 2008 r. pracowała bez umowy". Z.D. wniósł o udostępnienie powyższej informacji w formie uwierzytelnionej kserokopii. W odpowiedzi na wniosek Wójt Gminy S. w piśmie z dnia [...] czerwca 2012 r. poinformował, że dnia [...] września 2008 r. Z.D. został wezwany do Urzędu Gminy w S. celem złożenia wyjaśnień przed Wójtem Gminy w związku z zaistniałą sytuacją. O okoliczności tego zdarzenia Z.D. wspominał w przedłożonym Wójtowi Gminy sprzeciwie od udzielonej nagany z dnia [...] czerwca 2008 roku. Pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. Z.D. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na bezczynność Wójta Gminy S. w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Podnosząc zarzut naruszenia przepisu art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej przez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem, skarżący wniósł o zobowiązanie Wójta Gminy S. do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że treść odpowiedzi udzielonej przez Wójta Gminy S. na wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest niezgodna z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. We wniosku skarżący wnosił bowiem o udostępnienie pisemnego wezwania związanego z sytuacją z września 2008 r., co potwierdza Wójt w udzielonej odpowiedzi. Skarżący nie otrzymał jednakże wezwania, o które wnosił we wniosku. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy S. wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ewentualnie o oddalenie skargi. Organ podniósł, że pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. poinformowano skarżącego o wezwaniu Dyrektora Szkoły w dniu [...] września 2008 r. do Urzędu Gminy w S. celem złożenia wyjaśnień przed Wójtem Gminy. Ponieważ organ nie dysponuje formą pisemną wezwania skarżącego do Urzędu Gminy w S., powyższą okoliczność potwierdził pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. Organ podniósł nadto, że gdyby wezwanie miało formę pisemną, Z.D. powinien być jego dysponentem, skoro wezwanie było skierowane do niego. W związku z odpowiedzią organu na skargę Z.D. w piśmie z dnia [...] sierpnia 2012 r. wskazał, że żądanie udostępnienia informacji publicznej obejmującej opisane we wniosku z dnia [...] czerwca 2012 r. pisemne wezwanie skarżącego do złożenia wyjaśnień zostało sformułowane w oparciu o zeznania Wójta Gminy S. złożone w dniu [...] grudnia 2008 r. w sprawie o sygn. akt [...]Sądu Rejonowego w Z. Wobec powyższego Wójt Gminy S. winien dysponować pisemnym wezwaniem i udostępnić informację publiczną zgodnie z wnioskiem. Do pisma skarżący dołączył kserokopię protokołu rozprawy w sprawie [...] (k. 18-20 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, to jest kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej powoływanej jako "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a. Sądy rozpoznają więc skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w wydaniu: decyzji administracyjnej, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty, postanowienia w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, a także w wydaniu innego niż określony w pkt 1-3 aktu lub podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz wydania pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach. W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie skarga została wniesiona na bezczynność Wójta Gminy S. w sprawie o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący zarzucił, że organ nie rozpatrzył wniosku o udostępnienie informacji publicznej obejmującego żądanie wydania w formie uwierzytelnionej kserokopii pisemnego wezwania Z.D. do złożenia wyjaśnień dotyczących sytuacji pracy nauczyciela Szkoły Podstawowej w C. p. L.P. we wrześniu 2008 r. bez umowy. Oceniając zasadność wniesionej skargi w pierwszej kolejności wskazać należy, że bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności lub wtedy, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia, czy też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności, pomimo istnienia w tym zakresie ustawowego obowiązku. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że nie istnieje obowiązek wydania stosowanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Istotną kwestią z punktu widzenia oceny bezczynności organu jest istnienie podstawy prawnej do podjęcia przez organ określonego działania wobec przedstawionego żądania. Powyższe determinuje również zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do sprawdzenia czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w określonej formie i czy nastąpiła bezczynność organu. W rozpoznawanej sprawie skarga Z.D. dotyczyła wywodzonej przez skarżącego bezczynności w zakresie rozpatrzenia przez Wójta Gminy S. wniosku o udostępnienie informacji publicznej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Zakres podmiotowy stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej określony jest w art. 4. Zgodnie ust. 1 tego artykułu obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym w szczególności: organy władzy publicznej (ust. 1 pkt 1), organy samorządów gospodarczych i zawodowych (ust. 1 pkt 2), podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa (ust. 1 pkt 3), podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego (ust. 1 pkt 4), podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (ust. 1 pkt 5). Przyjąć zatem należy, że każdy podmiot wykonujący zadania publiczne lub gospodarujący majątkiem publicznym ma obowiązek udostępniania informacji publicznej. Jednocześnie, jak wynika z przepisu art. 4 ust. 3 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1, a także ust. 2 tego artykułu, będące w posiadaniu takich informacji. W świetle przywołanego przepisu nie budzi wątpliwości, że wójt gminy jako organ władzy publicznej jest na mocy art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej podmiotem zobowiązanym w sprawach o udzielenie informacji publicznej do jej udostępnienia. Aby stwierdzić, że Wójt Gminy S. jako podmiot zobowiązany w sprawie udostępnienia informacji publicznej pozostaje w bezczynności niezbędne jest jednocześnie dokonanie oceny czy żądana informacja mieści się w ustawowym pojęciu informacji publicznej, podlegającej udostępnieniu na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. Pojęcie informacji publicznej podlegającej udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie zdefiniowane zostało w jej art. 1 ust. 1, zgodnie z którym informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Bliższe sprecyzowanie tego pojęcia obejmuje art. 6 ust. 1 ustawy, który w formie przykładowego katalogu wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym. Na podstawie wskazanych przepisów, uwzględniając konstytucyjną konstrukcję prawa do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź dotyczących go w jakikolwiek sposób. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzone, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, LEX nr 78062, oraz z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. aktI OSK 678/11, LEX nr 1082797). O zakwalifikowaniu zatem określonej informacji jako publicznej decyduje treść i charakter żądanej informacji. W niniejszej sprawie Z.D. wystąpił o udostępnienie informacji w postaci pisemnego wezwania skierowanego do skarżącego z Urzędu Gminy S., a dotyczącego złożenia wyjaśnień w związku z sytuacją świadczenia pracy przez nauczyciela w Szkole Podstawowej w C. bez umowy. W świetle tego, co powiedziano wyżej oraz mając na względzie, że wniosek dotyczył wezwania do złożenia wyjaśnień przed organem władzy publicznej, a jednocześnie wezwanie było skierowane do dyrektora szkoły, a więc organu szkoły podstawowej wykonującej zadania publiczne w zakresie edukacji zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.), uznać należało, że informacja żądana we wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2012 r. stanowiła, jako informacja o sprawach publicznych, informację publiczną w rozumieniu przepisu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. W konsekwencji do rozstrzygnięcia o wniosku Z.D. znajdował zastosowanie przepis art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowiący, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i w art. 15 ust. 2 ustawy. Ustawa nie przewiduje żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej na wniosek i dlatego jej udostępnienie następuje w drodze czynności materialno – technicznej. Dla odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przewidziano natomiast formę decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy). Na gruncie wskazanych regulacji o bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej można zatem mówić w sytuacji, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot nie podejmuje w terminie wskazanym w art. 13 ustawy (przy uwzględnieniu wymienionych wyżej wyjątków) odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji publicznej w formie czynności materialno - technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia. Wymaga przy tym podkreślenia, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej rozpoznając wniosek złożony w tym przedmiocie ma obowiązek podjęcia działania w postaci udzielenia informacji bądź wydania decyzji odmownej w stosunku do informacji podlegających udostępnieniu w trybie ustawy, a więc informacji mających charakter informacji publicznej. Wydanie decyzji odmownej następuje w sytuacji, gdy informacja publiczna nie może być udzielona ze względu na ograniczenia prawa dostępu do żądanych informacji publicznych przewidziane w art. 5 ustawy, obejmującym ograniczenie tego prawa w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, z przewidzianymi jednakże wyjątkami. Rozpoznając wniosek organ winien zatem ustalić czy nie zachodzą okoliczności ograniczające dostępność do informacji publicznej, o których mowa w art. 5 ust. 1 - 2 ustawy i wydać decyzję odmowną w razie ich zaistnienia, bądź udzielić informacji publicznej w braku ograniczenia do niej dostępu. W sytuacji natomiast, gdy żądana przez wnioskodawcę informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy, organ nie jest zobowiązany do wydawania decyzji odmownej. W takim przypadku organ powiadamia jedynie wnioskodawcę o tym fakcie. Nie stanowi również odmowy udzielenia informacji publicznej wskazanie, iż podmiot, do którego skierowano żądanie, informacji tej nie posiada (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2002 r., sygn. akt II SAB 289/02, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2010 r., I OSK 1644/09 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 maja 2012 r., II SAB/Kr 36/12, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 9 marca 2010 r. w sprawach: II SA/Ol 12/10, II SA/Ol 13/10 i II SA/Ol 16/10 oraz z dnia 8 czerwca 2010 r. w sprawie II SAB/Ol 25/10 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 5 listopada 2008 r., SAB/Ke 42/08). Ponadto wskazać trzeba na treść art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. Mając na względzie treść przytoczonych przepisów stwierdzić należy, że wniosek Z.D. z dnia [...] czerwca 2012 r. dotyczący udostępnienia informacji publicznej podlegał rozpoznaniu przez organ zobowiązany z uwzględnieniem przepisów ustawy. Natomiast Wójt Gminy S. w związku z przedmiotowym wnioskiem wprawdzie przesłał do skarżącego pismo z dnia [...] czerwca 2012 r., jednakże nie można uznać, by wymienione pismo stanowiło rozpoznanie wniosku skarżącego, co dopiero wyłączałoby stan bezczynności. Bezczynność występuje bowiem wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Z pisma Wójta Gminy S. z dnia [...] czerwca 2012 r. nie wynikało natomiast czy wezwanie opisane we wniosku Z.D. z dnia [...] czerwca 2012 r. nie jest w posiadaniu organu, czy nie istniało w formie pisemnej. Pismo organu nie odpowiada też przytoczonej wyżej treści art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wójt Gminy S. stwierdził jedynie, że okoliczność wezwania Z.D. do Urzędu Gminy w celu złożenia wyjaśnień miała miejsce. Bezspornie zaś informacja publiczna, przy tym w formie żądanej we wniosku, nie została udostępniona. Zatem z pisma z dnia [...] czerwca 2012 r. w istocie nie wynikało, jakie jest stanowisko organu w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego, a w szczególności nie wynikały okoliczności podniesione przez Wójta Gminy S. w odpowiedzi na skargę. W konsekwencji, w świetle regulacji przewidzianych przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, organ nie rozpoznał wniosku strony z dnia [...] czerwca 2012 r. w przewidzianym ustawą terminie. Miałoby to bowiem miejsce, gdyby organ udzielił żądanej informacji albo w sposób wyraźny odmówił jej udzielenia lub też wyjaśnił, że żądanej informacji nie posiada, przy uwzględnieniu form przewidzianych w ustawie. Powyższe uzasadniało uznanie, że Wójt Gminy S. pozostaje w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku Z.D. z dnia [...] czerwca 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej. Sąd nie stwierdził jednak, aby bezczynność organu wiązała się z rażącym naruszeniem prawa. Nie zachodziła natomiast podstawa do umorzenia postępowania w oparciu o przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Z akt sprawy nie wynika, by organ skierował bezpośrednio do skarżącego czynność lub akt, jako będące wynikiem rozpatrzenia wniosku z dnia 11 czerwca 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej. Tym samym nie jest uprawnione stanowisko organu, iż postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe. Bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostawały okoliczności podniesione w piśmie skarżącego z dnia [...] sierpnia 2012 r. W rozpoznawanej sprawie Sąd zobligowany był ustalić wyłącznie czy organ pozostawał w bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Poza zakresem rozważań Sądu pozostawały natomiast kwestie dotyczące merytorycznej treści przyszłego aktu lub czynności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 198/11, LEX nr 990211). Z tych wszystkich względów oraz na podstawie art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł jak w punktach I i II sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania z punktu III wyroku uzasadnia przepis art. 200 p.p.s.a.