I OSK 1516/16

Dnia 6 lipca 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 marca 2016 r. o sygn. akt III SAB/Lu 3/16 odrzucającego skargę P.B. na bezczynność Marszałka Województwa Lubelskiego w przedmiocie unieważnienia egzaminu państwowego na prawo jazdy postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. P.B. w dniu 16 grudnia 2015 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na bezczynność Marszałka Województwa Lubelskiego w przedmiocie doręczenia zawiadomienia o sposobie załatwienia skargi dotyczącej egzaminu państwowego na prawo jazdy (sprawa nr [...]). Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału III ww. Sądu z dnia 13 stycznia 2016 r. wezwano pełnomocnika skarżącego do złożenia dowodu wniesienia zażalenia do właściwego organu na niezałatwienie sprawy w terminie. W wykonaniu powyższego zarządzenia pełnomocnik skarżącego złożył poświadczoną za zgodność z oryginałem kopię wniosku o doręczenie stronie pisma wydanego w toku postępowania, w którym zwrócił się do Marszałka Województwa Lubelskiego o doręczenie pisma organu wydanego w toku prowadzonego postępowania ze skargi P.M. z dnia 20 października 2015 r. o sposobie rozpatrzenia skargi. Wskazano, że pismo to powinien dostać również P.B. jako strona postępowania, stosownie do art. 68 ust. 1a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami. Postanowieniem z dnia 9 marca 2016 r. o sygn. akt III SAB/Lu 3/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odrzucił skargę. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba, że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Jeżeli przepisy takich środków nie przewidują, wniesienie skargi jest dopuszczalne dopiero po wezwaniu organu na piśmie do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 i § 4 p.p.s.a.). Wskazany Sąd zauważył, że Kodeks postepowania administracyjnego przewiduje konkretne środki zaskarżenia bezczynności organu. Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a., na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Strona, która chce skutecznie wnieść skargę do sądu administracyjnego na bezczynność organu powinna uprzednio skorzystać ze wskazanych środków zaskarżenia przysługujących na drodze administracyjnej. Z uwagi na powyższe Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarżący w niniejszej sprawie przed złożeniem skargi do sądu nie wyczerpał środków zaskarżenia w postępowaniu przed organem właściwym, skarga była w związku z tym niedopuszczalna i jako taka podlegała na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. odrzuceniu. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł P.B. Postawił w niej zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. polegające na przyjęciu, że wniesiona skarga podlega odrzuceniu oraz naruszenie art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. polegające na błędnym przyjęciu, że skarżący przed wniesieniem skargi w przedmiotowej sprawie nie wyczerpał wszystkich przysługujących mu środków zaskarżenia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał m.in., że skarga dotycząca egzaminu państwowego na prawo jazdy, do której odnosi się postępowanie sądowoadministracyjne, jest skargą realizowaną w trybie Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Punkt wyjścia dla rozważań powinno stanowić ustalenie charakteru prawnego postępowania inicjowanego skargą, o której mowa w art. 68 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 627). Zgodnie z ustępem 2 tego przepisu skargę dotyczącą egzaminu państwowego wraz z jej uzasadnieniem składa się w terminie 14 dni od dnia, w którym był przeprowadzany egzamin, do marszałka województwa, za pośrednictwem dyrektora wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego. Na mocy ustępu 1a egzaminator jest stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie unieważnienia egzaminu państwowego na prawo jazdy. Ustęp 2 stwierdza, że dyrektor wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego przesyła skargę wraz z wyjaśnieniami i niezbędną dokumentacją, w tym odpowiednio z zapisem przebiegu praktycznej części egzaminu państwowego, o którym mowa w art. 54 ust. 1 albo art. 54 ust. 3 ww. ustawy, lub wraz z pisemną informacją egzaminatora nadzorującego, o którym mowa w art. 54 ust. 6 tej ustawy, w terminie 14 dni od dnia jej złożenia. Ustęp 3 regulacji stwierdza, że dyrektor wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego prowadzi rejestr skarg. Dokonując analizy powyższej regulacji należy uwzględnić art. 72 ust. 1 i 2 cytowanej ustawy. Zgodnie z nimi marszałek województwa, w drodze decyzji administracyjnej, unieważnia egzamin państwowy, jeżeli: 1) egzaminowi została poddana osoba, o której mowa w art. 50 ust. 2 ustawy; 2) był przeprowadzony w sposób niezgodny z przepisami ustawy, a ujawnione nieprawidłowości miały wpływ na jego wynik. Marszałek województwa unieważnia przy tym egzamin państwowy: 1) z urzędu; 2) na wniosek dyrektora wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego. Na tym tle rodzi się uzasadniona wątpliwość, czy skarga, o której mowa w art. 68 cytowanej ustawy, stanowi skargę w rozumieniu Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, jak przyjął organ administracji, czy też stanowi swoiste postępowanie administracyjne toczące się w oparciu o przepisy jurysdykcyjne wskazanego Kodeksu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego postępowanie inicjowane skargą, o której mowa w art. 68 ustawy o kierujących pojazdami, jest postępowaniem administracyjnym w sprawie unieważnienia egzaminu państwowego na prawo jazdy, które stosownie do art. 72 ust. 1 tej ustawy powinno być zakończone decyzją administracyjną. Wskazana regulacja ma charakter odrębny od skargi ujętej w Dziale VIII k.p.a. Ograniczony jest wszak zarówno termin do wniesienia skargi (do 14 dni), jak i odmiennie uregulowano tryb jej wniesienia, tj. za pośrednictwem dyrektora wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego (ust. 1 art. 68 cyt. ustawy). Odrębności te byłyby niezrozumiałe, gdyby przyjąć, że zastosowanie znajdują przepisy Działu VIII k.p.a., gdyż trudno przyjąć, że po upływie ww. terminu lub wniesieniu skargi do innego organu ograniczone miałyby być uprawnienia wynikające z przepisów tego Działu. Szczegółowo zostały określone także obowiązki wspomnianego dyrektora związane z przekazaniem skargi (art. 68 ust. 2 ww. ustawy) i prowadzeniem rejestru skarg (art. 68 ust. 3 ww. ustawy). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jurysdykcyjny charakter rzeczonego postępowania potwierdził ostatecznie sam ustawodawca przez dodanie – artykułem 1 punktem 43 ustawy z dnia 26 czerwca 2014 r. (Dz. U. poz. 970) zmieniającej ustawę o kierujących pojazdami z dniem 24 sierpnia 2014 r. – do art. 68 ustawy o kierujących pojazdami ustępu 1a, zgodnie z którym "Egzaminator jest stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie unieważnienia egzaminu państwowego na prawo jazdy." Już z samej wykładni systemowej a rubrica wynika, że umieszczenie przez ustawodawcę przepisu w tym miejscu (a nie np. w art. 72 rzeczonej ustawy) potwierdza, iż skarga ujęta w artykule ustawy, do którego dodano przepis ust. 1a, inicjuje postępowanie w sprawie unieważnienia egzaminu państwowego na prawo jazdy, którego wynik zależy od okoliczności wskazanych w art. 72 ust. 1 tej ustawy. Wskazanej konstatacji nie przeczy ani nazwa środka ("skarga"), ani to, że wnosi się go za pośrednictwem dyrektora wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego, ani wreszcie art. 72 ust. 2 cytowanej ustawy – nie wskazujący, że unieważnienie egzaminu państwowego odbywa się ze skargi, o której mowa w art. 68 ww. ustawy. Po pierwsze bowiem, to treść – a nie nazwa – środka prawnego decyduje o jego kwalifikacji prawnej (art. 222 k.p.a.). To, że ustawodawca określił ów środek w analizowanej sprawie jako "skarga", nie przesądza, że jest to skarga, o której mowa w Dziale VIII k.p.a. Przy tym charakter tej skargi jest odmienny od skarg, o których traktowały przepisy nieobowiązującego już rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 października 2005 r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów (Dz.U. Nr 217, poz. 1834). Odnosiły się one wszak do przebiegu oraz oceny egzaminu – i nie inicjowały kończącego się decyzją administracyjną postępowania w przedmiocie unieważnienia egzaminu, lecz wymagały jedynie informacji o sposobie załatwienia skargi (zob. np. § 31 ust. 8 i 9 tego rozporządzenia), co istotnie nawiązywało do regulacji z Działu VIII k.p.a. (por. też glosę K. Ziemskiego do postanowienia WSA w Białymstoku z dnia 21 maja 2008 r., II SA/Bk 22/08, OSP 2009, nr 10, poz. 103). Po drugie, fakt wniesienia skargi do organu prowadzącego postępowanie właściwe (marszałka województwa) nie bezpośrednio, a za pośrednictwem dyrektora wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego nie podważa jurysdykcyjnego charakteru postępowania, a podyktowane jest jego specyfiką. Opiera się ono bowiem głównie na dowodach znajdujących się w posiadaniu wskazanego dyrektora, co potwierdza art. 68 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami. Takie rozwiązanie nie jest przy tym osobliwością, wszak również administracyjne postępowania odwoławcze są inicjowane za pośrednictwem organu pierwszej instancji (zob. art. 129 § 1 k.p.a.). Po trzecie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego poczynionych ustaleń nie może podważyć art. 72 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami. Istotnie, wskazano w nim, że marszałek województwa unieważnia egzamin państwowy z urzędu lub na wniosek dyrektora wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego. Zdaniem Sądu przepis ten jednak nie odnosi się do postępowania inicjowanego skargą, o której mowa w art. 68 przywołanej ustawy, lecz wskazuje na dodatkowe możliwości unieważnienia egzaminu państwowego na prawo jazdy (przez marszałka z własnej inicjatywy lub na wniosek dyrektora WORD), niezależne od tego, czy w ogóle wszczęto postępowanie ze wspomnianej skargi. W rezultacie art. 72 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami, przyjmując racjonalność ustawodawcy, nie wyłącza jurysdykcyjnego charakteru postępowania inicjowanego skargą z art. 68 tej ustawy, lecz wprowadza jedynie alternatywne względem tej skargi możliwości inicjowania postępowania o unieważnienie egzaminu państwowego na prawo jazdy. Ustalonego charakteru prawnego omawianego postępowania w sprawie nie może podważyć postanowienie SKO w Lublinie z dnia 8 lipca 2016 r. nr [...], Sąd nie jest nim bowiem związany. Skoro zatem postępowanie inicjowane skargą, o której mowa w art. 68 ustawy o kierujących pojazdami, jest postępowaniem administracyjnym w sprawie unieważnienia egzaminu państwowego na prawo jazdy, rozstrzyganym co do istoty decyzją administracyjną, to tym samym zastosowanie znajdują w nim przepisy określające terminy załatwienia sprawy (art. 35-38 k.p.a.). Sąd pierwszej instancji prawidłowo wskazał, że zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba, że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). W myśl zaś art. 37 § 1 k.p.a., na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Tym samym wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłość w niniejszej sprawie powinno być poprzedzona zażaleniem do właściwego samorządowego kolegium odwoławczego (art. 17 pkt 1 k.p.a.). Sąd pierwszej instancji przyjął, że w sprawie nie doszło do wyczerpania tego trybu. Pominął jednak w swoich rozważaniach wniosek pełnomocnika skarżącego z dnia 12 listopada 2015 r. w którym zwrócił się do Marszałka Województwa Lubelskiego o doręczenie pisma organu wydanego w toku prowadzonego postępowania ze skargi P.M. z dnia 20 października 2015 r. o sposobie rozpatrzenia skargi. Wskazano w nim, że pismo to powinien dostać również P.B. jako strona postępowania, stosownie do art. 68 ust. 1a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami. Nie budzi zaś wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że postępowanie uznać należy za znajdujące się w toku do czasu doręczenia decyzji w przedmiocie unieważnienia egzaminu państwowego na prawo jazdy także egzaminatorowi, a to z uwagi właśnie na przywołany art. 68 ust. 1a ustawy o kierujących pojazdami, zatem rzeczony "wniosek" organ powinien był potraktować jako zażalenie na swoją bezczynność, polegającą na niedoręczeniu pisma stanowiącego rozpatrzenie skargi co do istoty (będącego zatem decyzją administracyjną). O treści pisma przesądza bowiem jego treść, a nie tytuł. Skoro zaś treść pisma wyraźnie wskazuje na niezadowolenie skarżącego z uwagi na nie doręczenie mu w terminie pisma kończącego postępowania, to tym samym powinno być traktowane jako zażalenie. Powyższej konstatacji nie podważa skierowanie pisma (zażalenia) z dnia 12 listopada 2015 r. do marszałka województwa lubelskiego, należy mieć wszak na uwadze, że w myśl art. 63 § 1 k.p.a. przez podania rozumie się żądania, wyjaśnienia, odwołania, a także właśnie zażalenia. Art. 65 § 1 k.p.a. stanowi zaś, że jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie. Z kolei § 2 tego przepisu wyraźnie wskazuje, że podanie wniesione do organu niewłaściwego przed upływem przepisanego terminu uważa się za wniesione z zachowaniem terminu. Ze względu na te regulacje, marszałek województwa po otrzymaniu pisma pełnomocnika P.B. powinien był uznać się za organ niewłaściwy do jego rozpatrzenia i przekazać niezwłocznie pismo będące zażaleniem organowi właściwemu – tj. Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Lublinie – zawiadamiając jednocześnie o tym tego pełnomocnika. Uchybienie w zakresie oznaczenia organu właściwego przez pełnomocnika wynikać mogło w ocenie Sądu z precedensowego charakteru sprawy i wiążących się z tym wątpliwości, które rozwiewa w istocie dopiero niniejsze postanowienie. Z mocy art. 65 § 2 k.p.a. wniesienie przez P.B. zażalenia do marszałka województwa wywołuje skutki w zakresie terminu jak wniesienie zażalenia do organu właściwego. A zatem skarga została poprzedzona wyczerpaniem przez skarżącego środków zaskarżenia, wobec czego uznać należy, że nie jest niedopuszczalna z podanych względów na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., jak przyjął to Sąd pierwszej instancji (por. postanowienie NSA z dnia 29 kwietnia 2016 r., I OSK 630/16). Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadny drugi zarzut skargi kasacyjnej oraz w części pierwszy. Nie został uwzględniony zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., gdyż przepis ten nie mógł mieć zastosowania do bezczynności organu w sprawie, albowiem – jak wyżej wykazano – toczące się w nim na skutek skargi postępowanie w sprawie unieważnienia egzaminu państwowego na prawo jazdy powinno być co do istoty zakończone decyzją administracyjną. Przepis art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. nie ma zaś zastosowania do bezczynności w sprawie wydania decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). Do tej bezczynności zastosowanie znajduje bowiem art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, stosując art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie. Odnosząc się zaś do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zwrot kosztów postępowania, należy wskazać, że nie może być on na tym etapie uwzględniony, albowiem w przepisach ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określono podstawy prawnej do zasądzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r. o sygn. akt I OPS 4/07, publ. ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 23), a takim jest postanowienie o odrzuceniu skargi. Koszty postępowania kasacyjnego, jako koszty postępowania niezbędne do celowego dochodzenia praw (art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), mogą być natomiast uwzględnione przez sąd pierwszej instancji w razie uwzględnienia skargi.