I OSK 2188/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 9 marca 2016 roku, sygn. akt II SAB/Bd 6/16 w sprawie ze skargi R. P. na bezczynność Starosty A. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Starosty A. na rzecz R. P. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 9 marca 2016 roku, sygn. akt II SAB/Bd 6/16, oddalił skargę R. P. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z dnia 21 grudnia 2015 r. R. P. zwróciła się do Starosty [...] o udostępnienie informacji publicznej polegające na przesłaniu na jej adres poczty elektronicznej umów zawartych przez powiat [...] z adwokatem lub radcą prawnym, albo z kancelarią adwokatów, radców prawnych albo kancelarią adwokatów i radców prawnych dotyczących stałej obsługi prawnej powiatu w dacie od dnia obowiązywania rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 stycznia 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu do dnia złożenia wniosku. Wniosek został wysłany w formie elektronicznej na adres e-mailowy Starosty [...]. W dniu 5 stycznia 2016 roku R. P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie rozpoznania tego wniosku. W uzasadnieniu wskazała, że w terminie przewidzianym ustawą o dostępie do informacji publicznej organ, pomimo ciążącego na nim obowiązku, nie dokonał żadnej czynności, tj. ani nie udostępnił żądanej informacji, ani nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia. W odpowiedzi na skargę Starosta [...] wniósł o jej oddalenie, podając, że żaden wniosek skarżącej nie wpłynął do skrzynki mailowej organu. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2016 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oddalił tę skargę. W uzasadnieniu wskazał, że między stronami nie zaistniał spór co do waloru wnioskowanej informacji jako informacji publicznej. W związku z tym Sąd I instancji uznał, że należy jedynie potwierdzić, iż wnioskowana informacja dotycząca umów zawieranych przez organ administracji publicznej o obsługę prawną tego organu przez profesjonalnych pełnomocników stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 782, dalej: ustawa o dostępie do informacji publicznej lub u.d.i.p.) i podlega udostępnieniu na zasadach zawartych w tej ustawie. Sąd zaznaczył, że sporną w niniejszej sprawie pozostaje jedynie okoliczność, czy wniosek o udostępnienie informacji publicznej został przez skarżącą skutecznie złożony. Sąd ten rację w tym sporze przyznał Staroście [...]. Wyraźnie nieracjonalne byłoby bowiem stanowisko, zgodnie z którym brak świadomości organu o skierowanym do niego wniosku nie uwalnia go od obowiązku udostępnienia informacji publicznej. Skoro organ twierdzi, że wniosku nie otrzymał, to w takiej sytuacji ciężar wykazania, że wniosek złożony został skutecznie, obciąża wnioskodawcę. Trudno bowiem wymagać, by to organ wykazywał, że nie otrzymał wniosku. Skarżąca, decydując się na złożenie wniosku za pośrednictwem poczty elektronicznej, winna zabezpieczyć potwierdzenie odbioru takiego wniosku. Za skuteczne złożenie wniosku nie może być uznane jedynie jego wysłanie/nadanie. Skuteczne złożenie wniosku wiąże się z jego skutecznym doręczeniem, dostarczeniem do właściwego organu. Zdaniem Sądu pierwszej instancji twierdzeniu organu, że przedmiotowy wniosek nie dotarł do niego, należy dać wiarę, gdyż nie ma żadnych przesłanek je podważających. Skarżąca nie wykazała, by dochowała należytej staranności w dostarczeniu przedmiotowego wniosku do organu. W szczególności nie wyjaśniła, dlaczego nie zastosowała dostępnej w skrzynkach poczty elektronicznej opcji potwierdzenia odbioru korespondencji przez adresata, dlaczego w sytuacji, gdy nie otrzymała odpowiedzi na wniosek, nie ponawiała korespondencji z organem, a w szczególności, dlaczego nie zastosowała innej formy doręczenia, jak np. udostępnianej przez Starostwo elektronicznej skrzynki podawczej e-PUAP lub drogi pocztowej, ze szczególnym uwzględnieniem zastosowania zwrotnego poświadczenia odbioru. Sąd I instancji podkreślił, że to w interesie skarżącej leżało skuteczne doręczenie wniosku organowi. Wybór sposobu doręczenia należy do wnioskodawcy, który ponosi konsekwencje tego wyboru. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła skarżąca R. P., zaskarżając go w całości, wniosła o jego uchylenie i zobowiązanie organu do rozpoznania złożonego przez nią wniosku w terminie przewidzianym ustawą o dostępie do informacji publicznej. Wniosła ponadto o zasądzenie od organu na swoją rzecz kosztów postępowania za pierwszą instancję w wysokości 17 zł za opłatę od pełnomocnictwa, 100 zł za opłatę sądową oraz 2880 zł tytułem kosztów adwokackich zgodnie z oświadczeniem złożonym na podstawie § 16 zdanie pierwsze rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz za drugą instancję kwoty w wysokości 17 zł za opłatę od pełnomocnictwa, 100 zł za opłatę sądową oraz kosztów adwokackich według norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 10 u.d.i.p. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że skarżąca winna zabezpieczyć potwierdzenie nadania przedmiotowego wniosku, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy oraz naruszenie art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 k.p.c. poprzez ocenę oświadczenia organu o tym, że nie otrzymał wniosku, jako dowodu w sprawie, co stanowiło podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Ponadto zarzucono naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu zawnioskowanego w piśmie z dnia 29 lutego 2016 roku z wydruku wskazującego adres mailowy organu ujawniony w Biuletynie Informacji Publicznej na okoliczność prawidłowego nadania przedmiotowego wniosku. Uzasadniając wysunięte zarzuty skarżąca kasacyjnie wskazała, że w złożonej skardze udowodniła zarówno fakt wysłania przedmiotowego wniosku, jak i to, że został on wysłany na prawidłowy, ujawniony w Biuletynie Informacji Publicznej adres. W jej ocenie oczywistym jest, iż czynności niezaszłe nie podlegają udowodnieniu, tj. jeśli organ nie otrzymał wniosku, to nie może tego udowodnić, jednak nie ta czynność była objęta twierdzeniem organu tylko czynność "wnikliwej analizy" skrzynki mailowej, czego organ w żadnej mierze nie udowodnił. Zdaniem skarżącej kasacyjnie takie rozumowanie może doprowadzić do tego, że właściwie każdy podmiot wymieniony w u.d.i.p. będzie mógł oświadczyć, że przesłanego drogą mailową wniosku o udzielenie informacji publicznej nie otrzymał i tym samym zostać zwolnionym z obowiązku udzielenia wnioskowanej informacji. Organ ma obowiązek być w gotowości - tj. np. za pomocą adresu mailowego podanego w Biuletynie Informacji Publicznej korespondować z podmiotami chcącymi otrzymać informację publiczną. Gdyby taka skrzynka odbiorcza nie działała albo działała nieprawidłowo, to w ocenie wnoszącej skargę kasacyjną obciąża to organ, który nie usunął wady w upublicznionym sposobie komunikowania się z nim w zakresie dostępu do informacji publicznej. To, że organ nie udziela informacji w trybie przewidzianym u.d.i.p. ani nie rodzi obowiązku dociekania, czemu tego nie czyni, ani zmiany sposobu komunikacji z tym organem w związku z jego bezczynnością. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszym postępowaniu nie zachodzi. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Należy w tym miejscu podkreślić, że dokonując tej kontroli, Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała w rozpoznawanej sprawie tylko i wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów. Skarga kasacyjna okazała się zasadna. Stosownie do treści art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku (ust. 2). Podkreślić należy, że złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie wszczyna postępowania administracyjnego prowadzonego w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie określa jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku, poza tym, że powinien on być utrwalony w formie pisemnej. Bez znaczenia jest, czy wniosek ten został skierowany za pośrednictwem elektronicznej platformy usług administracji publicznej ePUAP utworzonej na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2014 r. poz. 1114), czy też na indywidualny adres internetowy podmiotu zobowiązanego. Ugruntowane orzecznictwo sądowoadministracyjne nakazuje za wniosek pisemny uznawać również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną (e-mail) - i to nawet, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny. Stosownie do tego, jako niewątpliwy wskazywany jest obowiązek organu administracji publicznej skonfigurowania poczty elektronicznej, w tym filtrów antyspamowych, a także zorganizowania obsługi technicznej poczty elektronicznej organu w sposób zapewniający bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych na ten adres podań. W najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie wywodzi się, że podanie do powszechnej wiadomości adresu poczty elektronicznej przez organ należy traktować jako jego zobowiązanie, że wiadomości wysłane na ten adres będą odbierane. Jednostka ma prawo działać w zaufaniu do władzy publicznej i oczekiwać, że skoro organ podaje do publicznej wiadomości adres swojej poczty elektronicznej, to będzie odbierał listy skierowane na ten adres, w tym także trafiające do "skrzynki SPAM" (zakwalifikowanie listu jako spam nie oznacza bowiem automatycznie, że podlega on usunięciu). Odmienne zapatrywanie, jak słusznie podniosła wnosząca skargę kasacyjną, czyniłoby w praktyce prawo do wnioskowania o informację publiczną za pomocą poczty elektronicznej iluzorycznym, którego skuteczność zależna byłaby od arbitralnej woli organu. Skutki trudności, błędów czy nieprawidłowości w zakresie kształtowania i obsługiwania przez organy administracji publicznej oficjalnych systemów służących do komunikacji z tymi organami (np. poczty elektronicznej, systemu ePUAP) nie mogą być przerzucane na korzystających z tych systemów. Tym samym, ryzyko nieodebrania przez organ wysłanego do niego przy użyciu poczty elektronicznej listu, skierowanego na oficjalnie podany adres poczty elektronicznej organu, obciąża ten organ. Uchybienia w tym zakresie nie mogą być przerzucane na podmiot korzystający z konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej (por. np. postanowienie NSA z dnia 16 lutego 2016 roku sygn. akt I OSK 2186/14; postanowienie NSA z 5 listopada 2015 r. sygn. akt I OZ 1414/15; postanowienie z dnia 3 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 1940/15; postanowienie NSA z dnia 10 września 2015 roku sygn. akt I OSK 1968/15; postanowienie z dnia 30 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 1991/12; postanowienie NSA z dnia 16 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 1277/08, dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że skarżąca udowodniła, że wiadomość zawierającą wniosek o udostępnienie informacji publicznej wysłała w dniu 21 grudnia 2015 roku drogą elektroniczną na adres e-mail wskazany przez organ w Biuletynie Informacji Publicznej - [email protected] (wydruk zawierający wniosek z dnia 21 grudnia 2015 roku - k. 4 akt sądowych oraz wydruk ze strony Biuletynu Informacji Publicznej Starostwa Powiatowego w A. K. - k. 21 akt sądowych). Organ natomiast oświadczył jedynie, że "po wnikliwej analizie poczty elektronicznej dokonanej przez informatyka ustalono, że żaden wniosek skarżącej nie wpłynął na skrzynkę mailową" (odpowiedź na skargę - k. 11 akt sądowych). Na poparcie swojego twierdzenia nie przedstawił jednak żadnych dowodów - chociażby wydruków ze wskazanej skrzynki obejmujących wiadomości ujawnione we wszystkich dostępnych katalogach, w tym SPAM, czy logów systemowych. Nie podał też imienia i nazwiska informatyka, który przeprowadził analizę zawartości tej skrzynki, nie zostały również wyszczególnione czynności podjęte przez tego informatyka w ramach dokonywania przedmiotowej analizy. W świetle przytoczonego wyżej stanowiska, które w pełni podziela Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, nie sposób podzielić poglądu Sądu I instancji, że skoro organ twierdzi, że wniosku nie otrzymał, to w takiej sytuacji ciężar wykazania, że wniosek został skutecznie złożony obciąża wyłącznie skarżącą. Twierdzenia Sądu pierwszej instancji jakoby skarżąca mogła skorzystać z elektronicznej skrzynki podawczej e-PUAP lub drogi pocztowej ze szczególnym uwzględnieniem zastosowania zwrotnego poświadczenia odbioru, nie mają żadnego uzasadnienia normatywnego. Skarżąca nie miała też obowiązku ponawiania wniosku ani dociekania przyczyn, dla których organ nie odpowiedział, w jakikolwiek sposób i jakiejkolwiek formie, ani zmiany sposobu komunikacji z organem w związku z jego bezczynnością, choć nie ulega wątpliwości, że czynności te wzmacniałyby pozycję skarżącej w kwestii udowodnienia dotarcia wysłanego wniosku do adresata. Podobnie zastosowanie opcji potwierdzenia odbioru korespondencji przez adresata – organu posiadającego skrzynkę e-mailową – można rozpatrywać nie w kategoriach obowiązku skarżącej, lecz jedynie jako pożądaną dodatkową czynność na potwierdzenie faktu dotarcia korespondencji do organu. Należy tu jednak dodać, że skuteczność skorzystania przez nadawcę korespondencji z opcji potwierdzenia odbioru korespondencji przesłanej drogą elektroniczną przez posiadacza skrzynki e-mailowej, inaczej niż w odniesieniu do skrzynki na e-PUAP, zależy wyłącznie od ustawienia tej skrzynki i dobrej woli adresata. Nie jest tak, jak twierdzi Sąd pierwszej instancji, że wybór sposobu doręczenia wniosku organowi należał do skarżącej, która wyłącznie ponosi konsekwencje tego wyboru ale wybór organu co do sposobu komunikowania się z nią oraz upublicznienie adresu mailowego w Biuletynie Informacji Publicznej powoduje, że to organ ponosi też konsekwencje wyboru tego sposobu komunikowania się. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca udowodniła wysłanie korespondencji elektronicznej zawierającej wniosek o udostępnienie informacji publicznej na adres poczty elektronicznej organu: [email protected]. Natomiast ryzyko nieodebrania przez organ takiej korespondencji, skierowanej na oficjalnie podany adres poczty elektronicznej, obciąża organ, a nie skarżącą. Tym samym, to na nim ciąży wymóg udowodnienia, że dochowując należytej staranności, zapewnił poprawność działania skrzynki e-mailowej i odpowiednie jej ustawienia oraz zbadał zawartość tej skrzynki z wynikiem negatywnym dla strony przeciwnej. Zatem samo oświadczenie organu, w dodatku bardzo ogólnikowe, nie może zostać uznane za wystarczające do osiągnięcia tego celu (por. np. postanowienie NSA z dnia 18 listopada 2015 roku sygn. akt I OSK 2897/15). W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uzasadniony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 10 ust. 1 u.d.i.p. i na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Rozpoznając sprawę ponownie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy winien wezwać organ do wykazania tego, że wniosek skarżącej rzeczywiście do niego nie dotarł, przy czym wykazanie nie może być oparte jedynie na gołosłownym oświadczeniu organu, niepopartym żadnymi dowodami. Poza wymienionymi wcześniej wydrukami z przedmiotowej skrzynki mailowej, organ może też między innymi, jako administrator własnego serwera poczty e-mail i domeny, sprawdzić i przedłożyć Sądowi logi systemowe, na których podstawie możliwe będzie ustalenie, z jakiego adresu wpłynęły na serwer poszczególne wiadomości. Zapisy logów systemowych są rejestrowane w systemie komputerowym i nie są usuwane automatycznie z pamięci. Nie jest wykluczone złożenie przez organ stosownej interpretacji zapisów z logów systemowych dokonanej przez podmiot obeznany w tym zagadnieniach. Dopiero po analizie przedstawionych na tę okoliczność dowodów będzie możliwe ustalenie przez Sąd stanu faktycznego zaistniałego w niniejszej sprawie. Zaznaczyć wypada w tym miejscu, że stosownie do treści art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Dokumenty, o których mowa w powołanym przepisie to nie tylko dokumenty urzędowe, ale także dokumenty prywatne. Wydruk z logów systemowych potwierdzony przez osobę go wykonującą jest takim dokumentem i może on stanowić dowód z dokumentu prywatnego, możliwy do przeprowadzenia przez Sąd w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. np. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2016 roku sygn. akt I OSK 1698/16). O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 roku, poz. 1800) - zasądzając na rzecz skarżącej kasacyjnie R. P. kwotę 340 zł, na którą składają się: kwota 100 zł tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi kasacyjnej oraz kwota 240 zł tytułem zwrotu wynagrodzenia pełnomocnika będącego adwokatem. Z uwagi na nieprzedłożenie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną dowodu uiszczenia opłaty skarbowej od złożonego pełnomocnictwa, Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku o zasądzenie tej opłaty.