III SA/Wr 1076/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Anna Moskała Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk Protokolant specjalista Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 9 marca 2016 r. sprawy ze skargi A Spółki z o.o. w Z.-Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji tymczasowego zjazdu publicznego z drogi wojewódzkiej oddala skargę w całości. Pismem z dnia [...] r. A Sp. z o.o. (dalej: strona skarżąca, Spółka) złożyła – skierowany do D. Służby Dróg i Kolei we W. – wniosek o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] w miejscowości Z. przy ul. Z. do nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działki nr 31/8, nr 31/6 i nr 31/5, AM-2, obręb Z. Spółka podała przy tym, że nieruchomość nie jest zagospodarowana, natomiast po wybudowaniu zjazdu sposób ich wykorzystania ulegnie zmianie poprzez zabudowę usługowo-mieszkalną (ma powstać stacja kontroli pojazdów z myjnią samochodową oraz częścią mieszkalną). Decyzją z dnia [...] r. (nr [...]) wydaną z upoważnienia Zarządu Województwa D. przez Kierownika Zespołu Uzgodnień Drogowych i Sieciowych D. Służby Dróg i Kolei we W. zezwolono Spółce na lokalizację tymczasowego zjazdu publicznego z drogi wojewódzkiej nr [...] (działka gruntu nr [...]) na działki nr 31/8 i nr 31/5, AM-2, obręb Z., zastrzegając przy tym m.in., że przedmiotowy zjazd będzie funkcjonował jako tymczasowy obiekt budowlany do czasu realizacji gminnej drogi wewnętrznej na działce gruntu nr 31/10, AM-2 w Z. Wskazano jednocześnie, że po wybudowaniu gminnej drogi wewnętrznej, przedmiotowy zjazd będzie podlegał likwidacji, a działki nr 31/8, nr 31/6 i nr 31/5, AM-2, obręb Z. będą mogły być skomunikowane poprzez działkę nr 31/10. W uzasadnieniu decyzji I instancji wskazano, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przedmiotowe działki położone są na terenie oznaczonym symbolem 2.4 MNU z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniowo-usługową. Powyższe oraz planowane wykorzystanie tej nieruchomości klasyfikują wnioskowany zjazd jako zjazd publiczny w rozumieniu § 55 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Następnie organ wywodził, że wnioskowana lokalizacja zjazdu znajduje się w obszarze zabudowanym, gdzie występuje ograniczenie prędkości do 50 km/h. Droga wojewódzka nr 355 na tym odcinku charakteryzuje się klasą G (główną), gdzie natężenie ruchu drogowego - SDR na tym odcinku wynosi 3.560 pojazdów na dobę (wg pomiarów z 2010 r., dane dostępne pod adresem www.dsdik.wroc.pl). Z kolei sam zjazd zlokalizowany byłby na prostym odcinku drogi, gdzie występuje drogowe oznakowanie poziome – linia P-1a, obustronnie przekraczalna. Występuje tutaj również chodnik i pobocze drogowe, brak natomiast rowu drogowego. Zwrócono uwagę, że działki gruntu objęte wnioskiem nie mają zaewidencjonowanego zjazdu z drogi wojewódzkiej, mają natomiast dostęp do działki nr 31/10, która posiada włączenie do drogi wojewódzkiej. Wskazano, że z dołączonego przez stronę skarżącą pisma Burmistrza Z. wynika, że działka nr 31/10 przeznaczona jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na drogę, ale obecnie nie jest drogą gminną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, ponadto nie ma obecnie planów inwestycyjnych mających na celu uzyskanie takiego statusu. W świetle powyższych ustaleń, a także częściowo uwzględniając stanowisko strony sformułowane w toku postępowania, zarządca drogi zezwolił na lokalizację tymczasowego zjazdu publicznego z drogi wojewódzkiej nr 355 (działka gruntu nr 85) na działki nr 31/8 i nr 31/5, AM-2, obręb Z., do czasu realizacji gminnej drogi wewnętrznej na działce gruntu nr 31/10, AM-2 w Z. W odwołaniu Spółka wniosła o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi wojewódzkiej jako rozwiązania docelowego. Argumentowała, że docelowa realizacja skomunikowania przez planowaną drogę wewnętrzną uniemożliwi planowane przez nią optymalne wykorzystanie terenu. Wskazała również, że komunikacja przez drogę wewnętrzną uniemożliwi wjazd na nieruchomość samochodom ciężarowym. Ponadto strona zauważyła, że musiałaby ponieść duże koszty w związku z likwidacją zjazdu tymczasowego oraz realizacją zjazdu docelowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. (nr [...]) utrzymało w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że normatywną podstawą orzekania w rozpatrywanej sprawie był art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460, z późn. zm.). Podkreślono przy tym, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie przyjmuje się, że decyzja w sprawie zezwolenia na przebudowę zjazdu z drogi publicznej ma charakter decyzji uznaniowej, co oznacza, że właściwy organ - tj. zarządca drogi, może lecz nie musi udzielić stosownego zezwolenia (zob. wyrok NSA z dnia 13 lutego 2001 r., II SA 770/00, LEX nr 53363; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2003 r., SA 2605/00, ONSA 2004/2/58). Ponadto – jak wskazał organ odwoławczy, rozstrzygnięcie sprawy podejmowane w ramach uznania administracyjnego determinowane jest wyrażoną w art. 7 Kpa zasadą uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Dalej organ wywodził, że kierunek interpretacji przepisów ustawy o drogach publicznych, a także granice "luzu decyzyjnego" organów administracji publicznej w sprawach określonych w art. 29 ust. 1 ustawy może określać treść art. 1 tegoż aktu. Zgodnie z tym przepisem, drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub w innych przepisach szczególnych. Mając na względzie powołany przepis ustawy podkreślono, że drogi publiczne są drogami powszechnie dostępnymi ("dla każdego"), a korzystanie z nich stanowi pewną kategorię dobra powszechnego. Ograniczenia w dostępie oraz swobodzie korzystania z nich mogą wynikać z przepisów ustawy lub innych przepisów szczególnych. W rozpatrywanej sprawie – jak wskazało Kolegium, wniosek dotyczył zezwolenia na realizację zjazdu z drogi wojewódzkiej do nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działki nr 31/8, nr 31/6 i nr 31/5, AM-2, obręb Z. Obecnie nieruchomość ta nie jest zagospodarowana, natomiast po wybudowaniu zjazdu sposób jej wykorzystania ulegnie zmianie pod zabudowę usługowo-mieszkalną (stacja kontroli pojazdów z myjnią samochodową, oraz częścią mieszkalną). Zarządca drogi zezwolił na przebudowę zjazdu publicznego z drogi wojewódzkiej, kierując się jednak koniecznością zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego, skorzystał z uprawnienia wynikającego z art. 29 ust. 4 ustawy, wydając zezwolenie na czas określony, tj. do czasu zrealizowania na sąsiedniej działce nr 31/10 drogi wewnętrznej. W ocenie składu orzekającego Kolegium taka decyzja prawidłowo i zgodnie z art. 7 Kpa rozstrzygnęła relacje pomiędzy spornymi w niniejszej sytuacji interesami: inwestora oraz potrzebą uwzględnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Spółka uzyskała bowiem wnioskowane uprawnienie - zezwolenie na przebudowę zjazdu, co umożliwi jej zagospodarowanie nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem ustalonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, natomiast "tymczasowość" zjazdu została powiązana z realizacją przylegającej do nieruchomości drogi wewnętrznej. W ocenie organu odwoławczego wprowadzone ograniczenie jest uzasadnione istniejącym stanem faktycznym oraz prawnym sprawy. Podkreślono, że na przedmiotowym odcinku drogi panuje bardzo duże natężenie ruchu drogowego. Przypomniano wynikającą z § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia zasadę, zgodnie z którą na drodze klasy G (klasę tę posiada droga wojewódzka nr 355) należy w ogóle ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas. Co do zasady zatem wyłączona jest możliwość lokalizacji nowych zjazdów z tej drogi. W ocenie organu odwoławczego jako sprzeczną z zasadą zachowania warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne należałoby uznać sytuację powstałą w wyniku pełnego uwzględnienia wniosku, w której docelowo funkcjonowały tuż obok siebie w odległości kliku metrów dwa zjazdy z drogi wojewódzkiej: jeden na teren działki wnioskodawczyni oraz tuż obok drugi, związany z przebiegiem planowanej drogi wewnętrznej. Odnosząc się do kwestii ograniczenia prowadzonej działalności gospodarczej w przyszłości w związku z utrudnionym wjazdem dla samochodów ciężarowych przez drogę wewnętrzną, Kolegium wskazało na konieczność wyważenia spornych interesów: publicznego oraz indywidualnego. W niniejszej sprawie udzielenie czasowego zezwolenia na lokalizację zjazdu nie niweczy – jak podkreślił organ – możliwość zagospodarowania nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem wynikającym z planu miejscowego. Ogranicza jedynie "optymalne" wykorzystanie terenu, tj. takie, które inwestorowi przyniosłoby najwyższy zysk. Chodzi tutaj m.in. o brak możliwości obsługi samochodów ciężarowych, niemniej potencjalna inwestycja (myjnia oraz stacja kontroli pojazdów) nadal może obsługiwać samochody osobowe. Po za tym - na marginesie - Kolegium zauważyło, że postulowany przez Spółkę zamiar obsługi samochodów ciężarowych wydaje się nie do końca zgodny z przeznaczeniem terenu ustalonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Podkreślono, że teren objęty wnioskiem znajduje się w obrębie jednostki strukturalnej 2.4 MNU (przeznaczenie podstawowe terenu: tereny zabudowy mieszkaniowo – usługowej). Kolegium zauważyło przy tym, że chociaż miejscowy plan dopuszcza realizację "usług drobnych" związanych m.in. z myciem pojazdów, to jednak zastrzega jednocześnie, że usługi muszą być związane z "obsługą mieszkańców /gospodarstw domowych". Zastosowana definicja zakłada zatem pewien lokalny charakter działalności usługowej, który - w ocenie Kolegium - wyklucza realizację zamierzenia dotyczącego obsługi pojazdów powyżej 3,5 tony (pojazdów ciężarowych). Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem Spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zarzucając: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to § 113 ust. 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, polegające na orzeczeniu o odmowie wydania zgody na planowany trwały zjazd; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to § 9 ust. 1 pkt 4 i art. 78 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, polegającego na orzeczeniu o odmowie wydania zgody na planowany trwały zjazd; 3. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez orzeczenie o odmowie wydania zgody na planowany trwały zjazd; 4. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 kpa polegające na nieuwzględnieniu słusznego interesu skarżącego, art. 80 kpa przez niewłaściwą ocenę dowodów, a także art. 107 § 3 KPA przez niewłaściwe uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że Kolegium nie powołało jakichkolwiek okoliczności wskazujących, że wnioskowany zjazd trwały zagrażałby bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zarzucono brak rozważań odnoszących się do regulacji zawartych w § 77 – 79 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Podniesiono, że uzasadniając wydanie zezwolenia jedynie na tymczasowy zjazd organy powoływały się na potrzebę ochrony bezpieczeństwa ruchu drogowego, jednocześnie godząc się na możliwość narażenia tego bezpieczeństwa w okresie następnych kilkunastu lub kilkudziesięciu lat, kiedy przedmiotowy zjazd tymczasowy będzie funkcjonował. Podkreślono dodatkowo, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie wskazuje kiedy zostanie wybudowana wewnętrzna droga gminna. Spółka zarzuciła także, że organ odwoławczy nie odniósł się do okoliczności, zgodnie z którymi po wybudowaniu obiektów stacji kontroli pojazdów oraz myjni bezdotykowej zjazd z działki nr 31/10, nawet po wybudowaniu tam drogi gminnej nie będzie możliwy. Spółka podkreśliła również, że przywołane przez organ dane dotyczące natężenia ruchu są nieprawidłowe. Organ – zdaniem Spółki, nie odniósł się także do kwestii ogromnych kosztów, jakie będzie zmuszona w przyszłości ponieść Spółka likwidując zjazd tymczasowy. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji następuje wówczas, gdy Sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie Spółka złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] do nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działki nr 31/8, 31/6 i 31/5, na której to nieruchomości zaplanowano zabudowę usługowo - mieszkalną (stację kontroli pojazdów z myjnią samochodową oraz częścią mieszkalną). Zarządca drogi zezwolił na przebudowę zjazdu publicznego z drogi wojewódzkiej, wydając jednak zezwolenie na czas określony, tj. do momentu zrealizowania na działce nr 31/10 drogi wewnętrznej, z której zapewniony będzie dojazd do nieruchomości pozostającej w dyspozycji Spółki. Strona skarżąca domagała się natomiast wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi wojewódzkiej jako rozwiązania docelowego. Kwestią wymagającą zatem rozstrzygnięcia było ustalenie, czy organy administracyjne wydając zezwolenie na lokalizację tymczasowego zjazdu prawidłowo rozstrzygnęły relację pomiędzy spornymi w niniejszej sprawie interesami - interesem inwestora, który domagał się wydania zezwolenia na czas nieokreślony oraz potrzebą uwzględnienia konieczności zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.), zwanej dalej - "u.d.p.". Zgodnie z art. 29 ust. 1 u.d.p. budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. W przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi (art. 29 ust. 2). Zezwolenie na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wydaje się na czas nieokreślony, z zastrzeżeniem ust. 5. W zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, a w zezwoleniu na przebudowę zjazdu - jego parametry techniczne, a także zamieszcza się, w przypadku obu zezwoleń, pouczenie o obowiązku: 1) uzyskania przed rozpoczęciem prac budowlanych pozwolenia na budowę, a w przypadku przebudowy zjazdu dokonania zgłoszenia budowy albo wykonania robót budowlanych oraz uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym; 2) uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu budowlanego zjazdu (art. 29 ust. 3). W myśl art. 29 ust. 4 u.d.p. ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Decyzja o wydaniu zezwolenia na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wygasa, jeżeli w ciągu 3 lat od jego wydania zjazd nie został wybudowany (art. 29 ust. 5). Dodatkowo w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 124), dalej zwanego - "rozporządzeniem" zostały określone szczegółowe wymogi techniczne dla realizacji inwestycji w postaci przebudowy zjazdu. Dodać także należy, że decyzja w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu wydawana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że organ ma możliwość wyboru treści rozstrzygnięcia, jednak wybór ten powinien wynikać z wszechstronnego i obiektywnego rozważenia okoliczności faktycznych sprawy. Organ, działając w granicach uznania administracyjnego, zanim podejmie rozstrzygnięcie i zdecyduje, w jakim zakresie uczyni użytek ze swych uprawnień, ma jednak obowiązek wyjaśnić wnikliwie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy (okoliczności istotne dla jej rozstrzygnięcia), a przed wydaniem decyzji rozpatrzyć stan faktyczny w świetle wszystkich przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie. Ponadto, granice administracyjnego uznania przez organ zasadności (słuszności) zgody na przebudowę danego zjazdu wyznaczają w myśl art. 7 k.p.a. interes społeczny i słuszny interes obywatela, a także przepisy szczególne, w tym przepisy ustawy o drogach publicznych i rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 13 lutego 2001 r., sygn. akt II SA 770/00, LEX nr 53363). Sąd rozpoznając skargę na decyzję wydaną w ramach uznania administracyjnego bada, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było jej wydanie, czy organ nie przekroczył przy jej wydawaniu granic uznania oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie zindywidualizowanymi przesłankami. W ocenie Sądu skarga złożona w rozpoznawanej sprawie nie zasługiwała na uwzględnienie. Z zebranego w toku postępowania administracyjnego materiału wynika, że droga wojewódzka, której dotyczy zjazd, została zakwalifikowana jako droga główna (G), z natężeniem ruchu wynoszącym 3.560 pojazdów na dobę (według pomiarów z 2010 r). Bezspornie także nieruchomość, której dotyczyła lokalizacja zjazdu, nie posiada bezpośredniego połączenia z drogą publiczną. Połączenie takie byłoby możliwe poprzez działkę nr 31/10 stanowiącą własność Gminy. Z pisma Burmistrza z dnia [...] r. wynika jednak, że co prawda działka nr 31/10 w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest przeznaczona na drogę, obecnie jednak nie jest drogą gminną w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych i brak jest planów inwestycyjnych co do budowy drogi. Wobec braku zatem połączenia nieruchomości dzierżawionej przez Spółkę z drogą publiczną i wobec zamierzeń inwestycyjnych Spółki co do tej nieruchomości konieczne było znalezienie takiego rozwiązania, które uwzględniłoby interes społeczny i słuszny interes inwestora. Konsekwencją wyważenia tych właśnie interesów było wydanie Spółce zezwolenia na lokalizację zjazdu na czas określony, tj. do czasu zrealizowania na sąsiedniej działce nr 31/10 drogi wewnętrznej. W konsekwencji zatem Spółka uzyskała wnioskowane uprawnienie, co umożliwi jej zagospodarowanie nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem ustalonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Sformułowane w zaskarżonej decyzji ograniczenie – jak słusznie podkreśliło Kolegium – dotyczy jedynie jego czasowego charakteru, nie naruszając przy tym interesu Spółki, skoro zarządca drogi tymczasowość zjazdu powiązał z realizacją przylegającej do nieruchomości drogi wewnętrznej. Nie dojdzie zatem do sytuacji, w której strona skarżąca zostanie pozbawiona dojazdu do drogi wojewódzkiej. W ocenie Sądu wprowadzone przez zarządcę drogi ograniczenie jest uzasadnione. Z § 9 ust. 1 pkt 4 powołanego wcześniej rozporządzenia wynika bowiem, że na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdów z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Zasadą powinno być zatem - jak słusznie zauważyło Kolegium, ograniczenie liczby i częstości zjazdów z drogi głównej i zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas. Lokalizacja zjazdu połączonego z drogą klasy G musi mieć zatem charakter wyjątkowy i nadzwyczajny, a nie stanowić reguły wynikającej wyłącznie z sąsiedztwa działki z drogą główną. Podzielić także należy tezę zawartą w wyroku NSA z dnia 23 sierpnia 2007 r. (sygn. akt II OSK 1143/06), zgodnie z którą przepis § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia nie formułuje całkowitego zakazu budowy zjazdów z dróg klasy G, jednak zawarte w nim zalecenie ustawodawcy dotyczące ograniczenia liczby i częstości zjazdów należy rozumieć w ten sposób, że tam gdzie jest to możliwe, dojazd do dróg klasy G z nieruchomości leżących w pobliżu tych dróg, należy zapewnić za pośrednictwem dróg niższych klas. W sytuacjach, gdy dojazd taki jest zapewniony lub istniejące warunki pozwalają na jego zapewnienie należy, mając na względzie bezpieczeństwo i płynność ruchu drogowego, uznać budowę zjazdów łączących drogi klasy G z nieruchomościami przyległymi za wyłączoną. W myśl § 77 rozporządzenia zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych. Natomiast § 78 ust. 1 rozporządzenia wskazuje, że zjazd publiczny powinien być usytuowany zgodnie z wymaganiami określonymi w § 113 ust. 7. Przepis ten zabrania sytuowania zjazdów publicznych w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. Podstawową zatem zasadą przy wyrażeniu zgody na budowę lub przebudowę zjazdów musi być zasada bezpieczeństwa, gdyż to zarządca drogi działając w interesie publicznym odpowiada za bezpieczeństwo na drogach publicznych i nie może wydać decyzji, która narażałaby bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego (por. wyrok NSA z dnia 27 listopada 2012 r. I OSK 1383/11). Wskazać zatem należy, że skoro w przyszłości działka nr 31/10 będzie drogą gminną, to tym samym tylko ona powinna komunikować działki Spółki z drogą wojewódzką. Zgodzić należy się z Kolegium, iż sprzeczne z zasadą zachowania warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, a także z zasadami bezpieczeństwa ruchu drogowego, byłoby uwzględnienie wniosku Spółki w całości. Doszłoby bowiem do sytuacji, w której docelowo funkcjonowałyby obok siebie – w odległości kilku metrów dwa zjazdy z drogi wojewódzkiej – jeden na teren działki Spółki i drugi związany z planowanym przebiegiem drogi wewnętrznej. Na drodze głównej z dużym natężeniem ruchu każdy dodatkowy zjazd powoduje pogorszenie warunków bezpieczeństwa komunikacyjnego poprzez zwiększenie liczby punktów możliwych kolizji samochodowych. Odnosząc się do kwestii ograniczenia zamierzonej działalności gospodarczej w związku z utrudnionym wjazdem dla samochodów przez drogę wewnętrzną, należy zauważyć, że zgodnie z przeznaczeniem terenu ustalonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, teren objęty wnioskiem znajduje się w obrębie jednostki strukturalnej 2.4 MNU (przeznaczenie podstawowe terenu: tereny zabudowy mieszkaniowo – usługowej). Jak słusznie zauważyło Kolegium, miejscowy plan dopuszcza co prawda realizację "usług drobnych" związanych m.in. z myciem pojazdów, jednak zastrzega jednocześnie, że usługi muszą być związane z "obsługą mieszkańców /gospodarstw domowych". Zastosowana definicja zakłada zatem pewien lokalny charakter działalności usługowej. Sąd uznał, że organy obu instancji przeanalizowały przeznaczenie gruntu inwestora w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, wzięły pod uwagę skutki planowanego zjazdu dla sytuacji drogowej, która powstanie po nadaniu działce nr 31/10 statusu drogi wewnętrznej, w tym w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Kwestia bezpieczeństwa jest natomiast – w ocenie Sądu, najważniejsza. Skoro decyzja wydawana w przedmiocie zgody na lokalizację zjazdów ma charakter uznaniowy to organ miał podstawy, aby odmówić wydania takiej zgody w przypadku istotnego i popartego konkretnymi danymi zagrożenia dla bezpieczeństwa komunikacyjnego. Reasumując wcześniejsze wywody należy podkreślić, że organy prawidłowo zgromadziły i poddały wszechstronnej ocenie materiał dowodowy sprawy, wyjaśniły także – w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego znajdujących zastosowanie w sprawie – stan faktyczny, dopełniając normę art. 7 k.p.a. oraz określony w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Zaskarżona decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne oraz posiada prawidłową podstawę prawną ze wskazaniem, jakimi przesłankami kierował się organ zezwalając na tymczasową lokalizację zjazdu z drogi wojewódzkiej. Organy orzekające wzięły pod uwagę wszystkie podnoszone przez Spółkę okoliczności i zgromadzone w toku postępowania dowody. Odnosząc je do podstawy materialno-prawnej rozstrzygnięcia sformułowały wnioski, które mieszczą się w granicach swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Nie można więc przypisać znamion dowolności ocenie dokonanej przez organy orzekające. Organy prawidłowo wyważyły interes społeczny, polegający na ochronie bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz interes indywidualny Spółki polegający na realizacji żądania dotyczącego wykonania zjazdu docelowego, zasadnie dając pierwszeństwo pierwszemu z nich. W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu.