II OSK 2808/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 24 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Ke 422/15 w sprawie ze skargi R. K. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 czerwca 2015 r. sygn. II SA/Ke 422/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę R. K. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] marca 2015 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W wyniku zawiadomienia R. K. o prowadzeniu prac budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę w budynku przy ul. [...] w K., w lokalu nr [...], pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla Miasta Kielce przeprowadzili w dniu 27 października 2014 r. kontrolę, która wykazała, że w ww. lokalu mieszkalnym, składającym się z dwóch pomieszczeń, wykonane zostały prace polegające na skuciu uszkodzonych i zagrzybionych tynków wewnętrznych ze ścian i wykonaniu nowych tynków cementowo - wapiennych, rozebraniu przepierzeń z płyt paździerzowych wewnątrz pomieszczeń, usunięciu parapetów wewnętrznych i usunięciu podłogi drewnianej. Stwierdzono również, że nie naruszono żadnych elementów konstrukcyjnych budynku podczas robót w lokalu. Ponadto ustalono, że stolarka okienna w lokalu jest stara, nie wykonano żadnych nowych instalacji wewnętrznych. Na suficie widoczny był stary tynk, spękany z widocznymi ubytkami. Uczestniczący w kontroli zarządca budynku – J. K. oświadczył do protokołu, że ww. roboty wykonał na podstawie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Kielce z dnia [...] maja 2000 r. nakładającej obowiązek między innymi wymiany uszkodzonych tynków i instalacji wodno-kanalizacyjnej oraz stolarki okiennej. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Kielce decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. umorzył wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie wykonywanych robót budowlanych w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku przy ul. [...] w K. jako bezprzedmiotowe, stwierdzając, że zakres wykonywanych robót jest zgodny z decyzją tego organu z dnia [...] maja 2000 r. Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach, po rozpatrzeniu odwołania R. K., decyzją z dnia [...] marca 2015 r. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Kielce z dnia [...] grudnia 2014 r. Organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne dokonane przez organ I instancji, które legły u podstaw wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Stwierdził, że przy ocenie zgodności z prawem wykonania ścianek działowych istotnym jest, czy roboty te są związane z zamierzoną zmianą sposobu użytkowania obiektu lub jego części. Wskazał, że w niniejszym przypadku lokal nr [...], po likwidacji ścianek działowych, został inaczej zaaranżowany, jednak służyć będzie temu samemu celowi i nie zmienia się sposób jego użytkowania. Odnośnie do wykonania nowych tynków wewnętrznych organ wyjaśnił, że nieruchomość przy ul. [...] w K. wpisana jest do rejestru zabytków Województwa Świętokrzyskiego pod numerem rejestru [...], a zatem w takim przypadku wykonanie tynków wewnętrznych wymagałoby uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż chodzi o roboty remontowe w obiekcie wpisanym do rejestru zabytków. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Kielce wydał jednak decyzję z dnia [...]maja 2000 r., którą na podstawie art. 66 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), nakazał między innymi G. K., jako współwłaścicielowi budynku usługowo - mieszkalnego przy [...] w K., wykonać w terminie do dnia 30 października 2000 r. roboty remontowe budynku, wyszczególnione w przedłożonej ekspertyzie stanu technicznego budynku, opracowanej przez rzeczoznawcę budowlanego i stanowiącej załącznik do decyzji. Ww. decyzja organu I instancji z dnia 10 maja 2000 r. nakazywała wykonanie między innymi robót remontowych polegających na naprawie występujących uszkodzeń takich jak braki tynków wewnętrznych, zawilgocenia, pęknięcia. Pouczenie o konieczności dokonania zgłoszenia zawarte w decyzji było błędne, gdyż nie miało oparcia w przepisach. Brak dokonania zgłoszenia przed przystąpieniem do robot w tym wypadku pozostawał tym samym bez wpływu na rozstrzygnięcie. Świętokrzyski Inspektor podniósł, że w niniejszym przypadku organ I instancji wskazał w protokole, że poprzednio istniejące tynki w mieszkaniu nr [...] były uszkodzone i zagrzybione, a zatem podlegały wymianie. W ocenie organu odwoławczego, w związku z brakiem stwierdzenia naruszenia przepisów i związanym z tym brakiem podstaw do nakazania wykonania jakichkolwiek robót w lokalu, dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego było bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu, stosownie do art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267). Oddalając skargę R. K., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdził, że zaskarżona decyzja Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach nie została wydana z naruszeniem prawa skutkującym koniecznością uchylenia, bądź stwierdzenia jej nieważności. Sąd I instancji zauważył, że jak wynika z motywów zaskarżonego rozstrzygnięcia, organ przyjął, że skoro realizowane roboty stanowiły wykonanie nakazu z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Kielce z dnia [...] maja 2000 r., to nie wymagały zgłoszenia ani pozwolenia na budowę. Z uzasadnienia decyzji z [...] marca 2015 r. można także wysnuć wniosek, że w ocenie organu odwoławczego, istniejąca decyzja zobowiązująca do wykonania określonych robót budowlanych wydana na podstawie art. 66 pkt 1 Prawa budowlanego, zwalnia od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, bądź też dokonania zgłoszenia. Przedstawionego wyżej poglądu Wojewódzki Sąd Administracyjny jednakże nie podzielił, stojąc na stanowisku, że decyzja wydawana na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego nie zastępuje pozwolenia na budowę, jak również nie zwalnia z obowiązku dokonania zgłoszenia. Jeżeli zakres robót budowlanych koniecznych do wykonania w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości obejmuje roboty wymagające pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego obowiązany do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości obowiązany jest przed przystąpieniem do robót budowlanych uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę bądź dokonać zgłoszenia (por. A. Despot – Mładanowicz, Komentarz do art. 66 ustawy – Prawo budowlane, LexisNexis 2014, Komentarz do art. 66 ustawy – Prawo budowlane, A. Kosicki, Lex 2014). Mimo błędnej argumentacji leżącej u podstaw przyjęcia przez organ II instancji bezprzedmiotowości wszczętego w sprawie postępowania administracyjnego, zaskarżona decyzji – jak wskazał Sąd I instancji - odpowiada prawu, gdyż realizowane w mieszkaniu nr [...] prace nie wymagały ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, niezależnie od tego, czy były one objęte decyzją z [...] maja 2000 r., czy też nie. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zrealizowane w budynku prace nie stanowiły remontu, którego ustawową definicję zawiera art. 3 pkt 8 Prawa Budowlanego. Jak wynika z tego przepisu, istota remontu polega na odtworzeniu stanu pierwotnego, czyli odtworzeniu czegoś co kiedyś było, ale nie ma tego w chwili rozpoczęcia remontu. Zgodnie z powyższym, można mówić np. o remoncie budynku, w którym, na skutek dewastacji, brak stropów, pokrycia dachowego, czy też drzwi i okien, albowiem w takim przypadku, naprawienie stropu i dachu oraz wstawienie drzwi i okien, jest odtworzeniem stanu pierwotnego, stanu z okresu kiedy ten budynek został zbudowany (por. wyrok NSA z 12 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 460/06). Mając na uwadze zakres zrealizowanych w sprawie robót, Sąd I instancji przyjął, że nie stanowiły one odtworzenia stanu pierwotnego w przedstawionym wyżej rozumieniu tego pojęcia, nie był to więc remont w rozumieniu ustawy - Prawo budowlane, lecz bieżąca konserwacja lokalu mieszkalnego. Pojęcia "bieżącej konserwacji" nie zdefiniowano ustawowo, natomiast w orzecznictwie przyjmuje się, że jako bieżącą konserwację, o której mowa w art. 3 pkt 8, określić można roboty polegające na wymianie jednych elementów na inne - nowe, bez konieczności odtwarzania stanu pierwotnego, co jest warunkiem koniecznym przy kwalifikowaniu robót budowlanych jako remontu. Skoro w sprawie nie można mówić o remoncie, a jedynie o bieżącej konserwacji lokalu mieszkalnego, tym samym roboty wykonane w lokalu nr [...] nie wymagały pozwolenia na budowę ani zgłoszenia i zaskarżona decyzja w ostateczności odpowiadała prawu. Sąd podkreślił, że kontrola przeprowadzana przez organy nadzoru budowlanego w trybie art. 84 ust. 1 w zw. z art. 84a ust. 1 Prawa budowlanego nie stanowiła czynności procesowej wymagającej zawiadomienia stron postępowania. Kontrola w zakresie przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego stanowiła czynność techniczną realizowaną w ramach przysługujących organom nadzoru budowlanego kompetencji i ustawowych zadań, mającą zazwyczaj na celu wyjaśnienie, czy w danym przypadku zachodzi potrzeba wszczęcia postępowania administracyjnego. Może ona ale nie musi powodować wszczęcia takiego postępowania. Z tych powodów niezawiadomienie skarżącego o przeprowadzeniu kontroli w dniu 27 października 2014 r. nie naruszało prawa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył R.K., wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej jako: p.p.s.a. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił naruszenie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 1 cyt. ustawy przez bezzasadne tolerowanie błędu subsumpcji popełnionego przez organ II instancji, który błędnie uznał, że organ I instancji mógł umorzyć postępowanie w sprawie, podczas gdy organ ten powinien był wstrzymać prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w lokalu nr [...]. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że Sąd I instancji dokonał subsumpcji ustalonego stanu faktycznego pod niewłaściwą normę prawną. Sąd wadliwie bowiem przyjął, że prace inwestora mieszczą się w pojęciu "bieżącej konserwacji", podczas gdy były one remontem i dlatego podlegają wymogom uzyskania pozwolenia na budowę. Dla interpretacji pojęć remont i konserwacja pomocne są regulacje zawarte w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych (Dz.U. Nr 74, poz. 836 ze zm.). Remont polegający na wymianie co najmniej jednego elementu budynku w § 3 pkt 2 rozporządzenia został określony jako naprawa główna. Naprawa bieżąca jest to okresowy remont elementów budynku, który ma na celu zapobieganie skutkom zużycia tych elementów i utrzymania budynku we właściwym stanie technicznym (§ 3 pkt 3 ww. rozporządzenia). Natomiast konserwacja oznacza wykonywanie robót mających na celu utrzymanie sprawności technicznej elementów budynku (§ 3 pkt 4 rozporządzenia). O ile przy remoncie dochodzi do odtworzenia zniszczonej struktury obiektu budowlanego, o tyle przy bieżącej konserwacji struktura obiektu budowlanego ulega odnowieniu, odświeżeniu. Remont od bieżącej konserwacji odróżnia przede wszystkim stan obiektu budowlanego, którego dotyczą roboty. O ile bowiem o remoncie można mówić w sytuacji, gdy obiekt znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym, a podjęcie stosownych działań ma na celu doprowadzenie go do stanu pierwotnego, o tyle bieżąca konserwacja dotyczy obiektu o niepogorszonym stanie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 września 1999 r. sygn. IV SA 1530/97 wskazał na różnicę znaczeniową między remontem a bieżącą konserwacją w zakresie i częstotliwości wykonywanych robót budowlanych w jednym i drugim przypadku. Skarżący zauważył, że inwestor miał wykonywać roboty remontowe na podstawie decyzji z dnia [...] maja 2000 r. wyszczególnione w ekspertyzie stanu technicznego przedmiotowego budynku, stanowiącej załącznik do decyzji. Zdaniem skarżącego skoro inwestor oraz organy nadzoru budowlanego przyjęły, że roboty wykonywane w lokalu nr [...] są remontem, istotne znaczenie ma ich charakter w świetle przytoczonej ekspertyzy. We wnioskach ekspertyzy (pkt 7) wskazuje się, że stan techniczny badanego budynku można uznać za dobry pod warunkiem wykonania remontu o zakresie podanym w zaleceniach. Wnioski i zalecenia ekspertyzy (pkt 7) zostały sformułowane w odniesieniu do przyjętych w ekspertyzie spostrzeżeń, dlatego też zasadnie używa się w niej pojęcia remontu (chodzi o odtworzenie stanu pierwotnego). Skoro więc inwestor oraz organy nadzoru budowlanego roboty wykonane w lokalu nr [...] odnoszą do ww. decyzji, traktują je jako realizację remontu, o którym mowa w decyzji z dnia [...] maja 2000 r. W ocenie skarżącego ma to istotne znaczenie dla oceny charakteru wykonanych robót, które Sąd wadliwie ocenił jako "bieżącą konserwację". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionej podstawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skarg kasacyjnych. Odniesienie się do zarzutów skargi kasacyjnej powinno zostać poprzedzone wyjaśnieniem, że przedmiotem kontroli Sądu I instancji było rozstrzygnięcie organu nadzoru budowlanego, umarzające, stosownie do art. 105 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne dotyczące kontroli zgodności z prawem robót budowlanych wykonywanych w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku przy ul. [...] w K. Organ nadzoru przyjął, że robotom wykonanym przez J. K. należało przypisać przymiot legalności. Sąd I instancji tę ocenę wyrażającą się w umorzeniu bezprzedmiotowego postępowania zaakceptował, stwierdzając jednakże, że wniosek ten należało oprzeć nie tyle na zgodności robót z zakresem decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Kielce z dnia [...] maja 2000 r., ile na uznaniu, że wykonane prace nie stanowiły odtworzenia stanu pierwotnego, nie były więc remontem w rozumieniu ustawy - Prawo budowlane, lecz bieżącą konserwacją lokalu mieszkalnego. W złożonej skardze kasacyjnej polemikę z tym stwierdzeniem podjął skarżący, niemniej wyrażona ona została w niewłaściwej formie prawnej, której ścisłego dochowania należałoby oczekiwać od podmiotu składającego środek odwoławczy od orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, którego skuteczność wiąże się z właściwym wskazaniem podstaw kasacyjnych i ich poprawnym uzasadnieniem. Wymóg wyraźnego sformułowania zarzutów poprzez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie należy rozumieć jako wskazanie tych przepisów prawa, które, zdaniem skarżącego, zostały naruszone przez Sąd I instancji z powodu ich błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania. Stawiane Sądowi zarzuty powinny stąd ściśle korespondować z rodzajem problemu prawnego, jaki zaistniał w danej sprawie. Wyrażać się to powinno w pierwszym rzędzie w poprawnym określeniu uchybionych przepisów, a w dalszej kolejności w przedstawieniu argumentacji prawnej wskazaną wadliwość potwierdzającej. Nie jest zatem możliwe podjęcie skutecznej polemiki z zapatrywaniem Sądu I instancji poprzez wskazanie jej błędności w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przy braku prawidłowego odniesienia się w podstawie skargi kasacyjnej do przepisów, które z tego powodu błędnie zinterpretował lub zastosował Sąd. Podkreślenie powyższych zasad, których przestrzeganie na etapie sporządzania skargi kasacyjnej jest niezbędną przesłanką wniesienia skutecznego środka odwoławczego, jest spowodowane stwierdzeniem, że w rozpoznawanej sprawie podstawa skargi kasacyjnej nie odnosi się do przedmiotu kontroli Sądu I instancji. Jedynie uzasadnienie skargi kasacyjnej zostało bowiem poprawnie zharmonizowane z problemem prawnym, jaki rozstrzygał w wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach. Skoro, jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, zagadnienie prawne, jakie w sprawie się pojawiło, miało związek z nadaniem błędnego zakresu znaczeniowego pojęciom remontu i bieżącej konserwacji (art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego), to niezrozumiałe jest sprowadzenie zarzutu skargi kasacyjnej do wadliwości popełnionej przez Sąd w postaci naruszenia art. 50 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane. Pierwszy ze wskazanych przepisów odnosi się do określenia warunków wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, drugi zaś stwierdza, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie obiektów budowlanych. Jaki związek łączy powyższą regulację prawną ze sporną problematyką prawidłowego definiowania robót polegających na bieżącej konserwacji obiektu budowlanego nie wiadomo, bo nie zostało to w żaden sposób wskazane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Przedmiotem kontroli Sądu nie było postanowienie odmawiające wstrzymania robót budowlanych, ale decyzja umarzająca postępowanie kontrolne (art. 105 § 1 k.p.a.). W tej sytuacji poprawność stanowiska Sądu I instancji stwierdzającego, że umorzenie postępowania było uzasadnione zakresem zrealizowanych robót niestanowiących o przeprowadzeniu w lokalu mieszkalnym remontu w rozumieniu ustawy - Prawo budowlane, lecz bieżącej konserwacji, nie mogła zostać zweryfikowana przez Naczelny Sąd Administracyjny poprzez odwołanie się do przepisu normującego instytucję wstrzymania robót budowlanych. Powinna ona bowiem polegać na wskazaniu naruszenia przez Sąd przepisów ustawy – Prawo budowlane normujących zakres znaczeniowy podważanych w skardze kasacyjnej pojęć – remontu i bieżącej konserwacji (art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego). Błędu tego nie konwalidowało odwołanie się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej do orzecznictwa sądowoadministracyjnego analizującego różnicę znaczeniową pomiędzy remontem a bieżącą konserwacją, czy też powołanie się na to, w jaki sposób naprawę główną, naprawę bieżącą i konserwację definiuje rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych. Skuteczności stawianemu zarzutowi nie przywraca wskazanie na naruszenie przez Sąd I instancji art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, ponieważ ww. przepis jest przepisem niepełnym. Wnoszący skargę kasacyjną nie dostrzegł, że z powołanego przepisu wynika wyłącznie to ustalenie, że inwestor nie jest zobowiązany do występowania o pozwolenie na budowę w przypadku wykonywania robót budowlanych polegających na remoncie obiektu budowlanego. Wymiar reglamentujący ma w tym przypadku wyłącznie art. 30 ust. 1 pkt 2a Prawa budowlanego, który nakłada na inwestora ściśle określony obowiązek sprowadzający się do wymogu uzyskania zgłoszenia w przypadku wykonywania remontu, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1 (z wyjątkiem remontu obiektów budowlanych, których budowa nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę). Brak powołania powyższej normy czyni nieskutecznym twierdzenie skarżącego, że przeprowadzony w lokalu mieszkalnym nr [...] rodzaj robót budowlanych podlegał stosownej reglamentacji prawnej i niedostrzeżenie przez Sąd I instancji tejże okoliczności prowadzi do przypisania zaskarżonemu wyrokowi istotnej wadliwości prowadzącej do jego uchylenia. Mając na uwadze powyższe względy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.