I OZ 462/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym Przewodniczący Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Przedsiębiorstwa Komunikacji Samochodowej w G. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2016 r., sygn. akt II SO/Wa 3/16 wymierzające grzywnę za nieprzekazanie sądowi skargi z dnia 11 września 2015 r. wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę postanawia: 1. uchylić pkt 1 zaskarżonego postanowienia i wymierzyć Przedsiębiorstwu Komunikacji Samochodowej w G. Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. grzywnę w wysokości 200 (dwieście) złotych 2. oddalić zażalenie w pozostałym zakresie. W dniu 5 stycznia 2016 r. A. K. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosek o wymierzenie grzywny organowi – Przedsiębiorstwu Komunikacji Samochodowej w G. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. z uwagi na nieprzekazanie skargi z dnia 11 września 2015 r. wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. W odpowiedzi na wniosek Przedsiębiorstwo wniosło o umorzenie postępowania skargowego ewentualnie o nieobciążanie Spółki grzywną i nieprzyznawanie skarżącemu sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym postanowieniem z dnia 11 marca 2016 r., sygn. akt II SO/Wa 3/16 wymierzył Przedsiębiorstwu grzywnę w wysokości 1.000 zł za nieprzekazanie w terminie do sądu skargi. WSA w Warszawie wskazał, że skarga wpłynęła do Spółki w dniu 17 września 2015 r. Termin do wykonania obowiązku określonego w art. 54 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej upływał w tej sytuacji w dniu 2 października 2015 r. Odpowiedź na skargę (stanowiąca jednocześnie odpowiedź na wniosek o wymierzenie grzywny) przekazana została do Sądu w dniu 25 stycznia 2016 r. Część akt postępowania administracyjnego została natomiast przekazana do Sądu w dniu 12 lutego 2016 r. Opóźnienie w tym zakresie wynosi zatem niemal 4 miesiące, w przypadku przekazania odpowiedzi na skargę i ponad 4 miesiące, w przypadku przekazania akt postępowania administracyjnego. Opóźnienie to należy zatem określić jako znaczne. Ponadto do dnia dzisiejszego Spółka nie przekazała oryginału przedmiotowej skargi. Z treści odpowiedzi na wniosek nie wynika, jakie były powody opóźnienia w przekazaniu do Sądu odpowiedzi na skargę i akt postępowania administracyjnego. Z pisma organu z dnia 12 lutego 2016 r. oraz 1 marca 2016 r. wynika natomiast, że organ nie jest w posiadaniu skargi skarżącego. Spółka wyjaśniła przy tym, że poprzedni właściciel Spółki, po nabyciu większościowego pakietu jej udziałów przez PKS w G. Sp. z o.o., nie przekazał jej dokumentów, dlatego koniecznym jest wymierzenie grzywny. Wymierzenie grzywny ma w tej sytuacji charakter restrykcyjny oraz prewencyjny. Nie jest bowiem pożądanym, aby tego typu zaniedbania, jakich dopuścił się organ, występowały w przyszłości. Funkcja dyscyplinująca grzywny nie będzie natomiast mogła być zrealizowana albowiem organ, mimo że udokumentowany jest fakt wpływu skargi do Spółki, to nie jest obecnie w jej posiadaniu. Zażalenie na postanowienie złożyło Przedsiębiorstwo i zaskarżając je w całości zarzuciło naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię: a) art. 55 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 54 § 2 p.p.s.a. polegającą na mylnym przyjęciu, że grzywna pełni rolę represyjną jak również dyscyplinującą i, ze jej zastosowanie może mieć miejsce również w przypadku gdy niewykonanie przez organ tego obowiązku nie wywołało ujemnego skutku w sferze praw skarżącego, b) art. 55 § 1 p.p.s.a. polegającej na przyjęciu przez Sąd, funkcji prewencyjnej grzywny wobec podmiotu niebędącą jednostką administracji publicznej sensu stricte. Powołując się na powyższe wniesiono o zmianę zaskarżonego postanowienia i oddalenie wniosku o ukaranie grzywną lub wymierzenie jej w niższej wysokości ewentualnie o przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania; wstrzymanie wykonania zaskarżonego przeczenia do czasu rozstrzygnięcia zażalenia. W zażaleniu złożonym na to postanowienie Przedsiębiorstwo wskazało, że obowiązek w zakresie udostępnienia informacji publicznej oraz dostarczenia akt postępowania został spełniony. Z daleko posuniętej ostrożności procesowej w przypadku przyjęcia przez Sąd koncepcji dyscyplinująco restrykcyjnego charakteru kary grzywny Przedsiębiorstwo zwróciło się o jej obniżenie do kwoty nie wyższej niż 100 zł z uwagi na niski stopień zawinienia, nieznaczne przekroczenie terminów przekazywaniu akt brak ujemnych skutków dla skarżącego oraz uwzględnienie wniosku skarżącego, co czyni zadość jego prawu do informacji publicznej. W odpowiedzi na zażalenie skarżący wniósł o jego oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 54 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Zgodnie z art. 54 § 2 ww. ustawy organ o którym mowa powyżej przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie 30 dni od jej otrzymania. W razie niezastosowania się do tego obowiązku, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy, a więc do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów( art. 55§1 ustawy). Zgodnie z art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z tym, że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Uznać zatem należy, że powołane wyżej przepisy przewidują wyłącznie dwa warunki, których spełnienie pozwala sądowi na wymierzenie grzywny, to jest stwierdzenie uchybienia przez organ terminowi do przekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę oraz złożenie przez stronę wniosku o wymierzenie grzywny. Oznacza to, że przesłanką do wymierzenia grzywny jest fakt nieprzekazania skargi sądowi administracyjnemu, bez względu na powody. Natomiast wymierzając grzywnę, sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności danej sprawy, w tym między innymi przyczyny niewypełnienia przez organ ciążącego na nim obowiązku. Należy podkreślić, że dopełnienie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z uchybieniem terminu przez organ nie skutkuje oddaleniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009 r., II GPS 3/09, podniesiono bowiem, iż skoro z art. 54 § 2 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika obowiązek dochowania określonego terminu, to uchybienie tej powinności mieści się w "niezastosowaniu się do obowiązków", będącym przesłanką wymierzenia grzywny na podstawie art. 55 § 1 tej ustawy. W istocie zatem przedmiot zaskarżenia określony w art. 55 § 1 ustawy obejmuje nie tylko zaniechanie przekazania sądowi skargi wraz z odpowiedzią na skargę i akt sprawy, ale także zwłokę organu w dopełnieniu tej czynności. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że organ nie wykonał ustawowego obowiązku przekazania skargi w przewidzianym do tego terminie. Natomiast to, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, może mieć jedynie wpływ na jej wysokość, bowiem zadaniem grzywny nie jest tylko pełnienie funkcji dyscyplinującej, lecz także represyjnej i prewencyjnej (zob. postanowienie NSA z 28.5.2014 r., I OZ 379/14, CBOSA). W niniejszej sprawie skarga nie została przekazana do Sądu w terminie wskazanym w art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dodać w tym miejscu należy, że przedmiotem badania w niniejszej sprawie była zgodność z prawem wymierzenia organowi grzywny. Wskazać należy, że jeżeli skarga wskazywała jako podstawę zaskarżenia bezczynność organu w dostępie do informacji publicznej, to organ winien był ją przekazać do sądu wraz z o odpowiedzią na skargę w terminie 15 dni. Wobec powyższego uznać należy, że zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o wymierzeniu organowi grzywny, nie narusza przepisów obowiązującego prawa. Jednakże w okolicznościach niniejszej sprawy uznać należy, że wymierzenie grzywny w kwocie 200 zł będzie adekwatne do przewinienia organu. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 197 § 1 i 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi postanowił jak w sentencji.