II SA/Kr 1502/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie : WSA Krystyna Daniel WSA Beata Łomnicka (spr.) Protokolant : sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2016 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 17 września 2015 r. znak: [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej skargę oddala II SA/Kr 1502/15 Uzasadnienie Postanowieniem nr [...] z dnia 17 września 2015 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 123 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity - Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity -Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm., dalej: u.p.b.), po rozpatrzeniu zażalenia M. K. reprezentowanej przez adwokata K. W. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. (dalej: PINB) z dnia 18 maja 2015 r. znak: [...], którym na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 u.p.b. nałożono na M. K. S. opłatę legalizacyjną w wysokości 50.000,00 zł tytułem rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce ewidencyjnej numer [...], położonej w miejscowości M. o część stanowiącą garaż o wymiarach rzutu poziomego 7,60 x 9,40 m od strony północno-wschodniej oraz o taras od strony południowo — zachodniej budynku bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę wydanego przez organ administracji architektoniczno-budowlanej - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Stan faktyczny w niniejszej sprawie przedstawiał się następująco: W dniu 27 sierpnia 2012 r., pracownicy PINB przeprowadzili kontrolę na działce ewidencyjnej nr [...] M. (k. 20 akt PINB). Zawiadomieniem z dnia 24 lipca 2013 r., znak: [...] PINB poinformował skarżącą o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego "w przedmiocie wybudowania garażu oraz tarasu, zlokalizowanego na działce ewidencyjnej numer [...] położonej w M. (k. 123 akt PINB). Postanowieniem z dnia 24 lipca 2013 r., znak: [...] w oparciu o art. 48 ust. 2 i ust. 3 u.p.b. PINB wstrzymał roboty budowlane prowadzone na ww. działce przy rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego o część stanowiącą garaż o wymiarach rzutu poziomego 7,60 m x 9,40 m od strony północno - wschodniej oraz o taras od strony południowo - zachodniej i nałożył na skarżącą obowiązek przedłożenia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w L., w terminie do dnia 31 stycznia 2014 roku, koniecznych dokumentów i opracowań (k. 122 akt PINB). Po złożeniu wymaganych dokumentów postanowieniem z dnia 18 maja 2015 r., znak: [...] w oparciu o art. 49 ust.l i ust.2 w zw. z art. 59f ust.l u.p.b. PINB nałożył na skarżącą opłatę legalizacyjną w wysokości 50.000,00 zł tytułem rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce ewidencyjnej numer [...], położonej w miejscowości M. o część stanowiącą garaż o wymiarach rzutu poziomego 7,60 x 9,40 m od strony północno-wschodniej oraz o taras od strony południowo - zachodniej budynku bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę wydanego przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. (k. 182 akt PINB) Na postanowienie z dnia 18 maja 2015 r., znak: [...] zażalenie w ustawowym terminie złożyła skarżąca. Organ odwoławczy po dokonaniu ponownej oceny prawidłowości postępowania administracyjnego organu I instancji i zasadności wydanego postanowienia w pierwszej kolejności wskazał, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 443 z dnia 27 marca 2015r.) w niniejszej sprawie znajdą zastosowanie przepisy u.p.b. sprzed wymienionej nowelizacji. Powołując się na poglądy doktryny i orzecznictwa organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie doszło do rozbudowy obiektu budowlanego, będącą powiększeniem istniejącego obiektu budowlanego o dodatkowe pomieszczenie, które stanowi część obiektu budowlanego, co wymaga pozwolenia na budowę, Nadto organ odwoławczy wskazał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że skarżąca dokonała w dniu 23 grudnia 2003 r. zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na "zmianie pokryć dachu na budynku mieszkalnym położonym w M. przy ul. K. na działce ewidencyjnej nr [...], z dachówki na blachę, wraz z ociepleniem domu i garażów" (k. 10 akt PINB). Organ odwoławczy podniósł, że nie jest to zgłoszenie wystarczające do rozpoczęcia robót budowlanych polegających na budowie garażu o wy miarach 7,60 x 9,40 m i tarasu o wymiarach 7,60 m x 1,85 m. W trakcje czynności kontrolnych na przedmiotowej nieruchomości zostało ustalone, że zarówno garaż jak i taras są połączone konstrukcyjnie z budynkiem mieszkalnym. (k. 2.0 akt PINB) Organ odwoławczy wskazał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy wykazał, że wykonany zakres robót budowlanych, wymagał uzyskania pozwolenia na budowę, którym inwestorka nie legitymowała się, a w niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności określone w art. 29-31 u.p.b. Stąd też w ocenie organu odwoławczego w toku postępowania pierwszoinstancyjnego prawidłowo zastosowano tryb postępowania określony w art. 48 u.p.b. Organ odwoławczy wskazał, że prawidłowo została wdrożona procedura legalizacyjna dokonanej samowoli budowlanej, a wobec przedłożenia żądanej dokumentacji w dniu 18 maja 2015 r., organ I instancji wydał skarżone postanowienie, którym nałożył na inwestora opłatę legalizacyjną w wysokości 50,000.00 zł. W ocenie organu odwoławczego kolejność procedowania przez PINB była prawidłowa, a organ I instancji w prawidłowy sposób ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej dla wykonanej bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego o przedmiotowe budowle, zgodnie z regulującymi tę kwestię art. 59f u.p.b. i art. 49 ust. 2 u.p.b. Tym samym organ odwoławczy w pełni podzielił stanowisko organu I instancji, co do prawidłowości nałożenia przedmiotowej opłaty legalizacyjnej w wysokości 50,000.00 zł. Organ odwoławczy wskazał jednocześnie, że budowa garażu nie może być potraktowana jako odbudowa zgodna z przepisami uchylonej w tym roku ustawy z dnia 17 lipca 1997 r. o szczególnych zasadach remontów i odbudowy obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych wskutek powodzi (Dz. U. nr 80 poz. 492), gdyż zgodnie z art. 5 ust. 1 ww. ustawy odbudowa obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych wskutek powodzi co do zasady wymagała pozwolenia na budowę z wyjątkiem obiektów enumeratywnie w tym przepisie wymienionych, do których jednak nie kwalifikuje się garaż skarżącej, zwłaszcza, że w niniejszej sprawy doszło do rozbudowy, a nie odbudowy. Ponadto zgłoszenie z dnia 23 grudnia 2003 r., nie obejmuje rozbudowy budynku mieszkalnego skarżącej o część stanowiącą przedmiotowy garaż. Dodatkowo ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że nie jest to tożsamy obiekt, który uległ zniszczeniu wskutek powodzi. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z projektem rozbudowy budynku na działce skarżącej, część pomieszczenia garażowego (zwanego "pomieszczeniem nieużytkowym") znajduje się w budynku mieszkalnym, zatem nie można uznać, że garaż nie jest powiązany funkcjonalnie i konstrukcyjnie z budynkiem mieszkalnym. Organ podniósł także, że przedmiotowy budynek został prawidłowo zaliczony przez organ I instancji do kategorii budynków mieszkalnych jednorodzinnych, ponieważ garaż stanowi jego rozbudowę. Przedstawiając powyższa argumentację organ II instancji, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżona decyzję. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się skarżąca, która wniosła skargę na powyższe postanowienie WINB z dnia 17 września 2015 r., zaskarżając je w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji i zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca zarzuciła: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to przepisów ustawy z dnia 17 lipca 1997r. o szczególnych zasadach remontów i odbudowy obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych przez powódź (Dz. U. nr 80 poz. 492) - między innymi art. 4, art. 5, art. 6 - poprzez ustalenie, iż do działań skarżącej nie można zastosować tej ustawy, podczas gdy przepisy tego aktu prawnego mają w pełni zastosowanie do dokonanej przez wymienioną odbudowy tarasu i budowy garażu w miejscu dawnego budynku gospodarczego; 2) naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, a to art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., a nadto nierozpatrzenie wniosku skarżącej z 1 czerwca 2015 r. o umorzenie postępowania. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (por. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej "p.p.s.a.". Kontrolując zaskarżone orzeczenie z punktu widzenia powyższych zasad Sąd doszedł do przekonania, że skarga jako nieuzasadniona podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Postępowanie administracyjne było prowadzone prawidłowo, z zachowaniem ogólnych jego zasad, w szczególności zasady prawdy materialnej. Jego przedmiotem była ocena zasadności robót budowlanych wykonanych przez M. K. na działce nr [...] położonej w M. polegające na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego o część stanowiącą garaż o wymiarach 7,60 m x 9,40 m od strony północno-wschodniej oraz o taras od strony południowo-zachodniej budynku bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Na wstępie należy wyjaśnić, że organy orzekające w sprawie prawidłowo zastosowały przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1995 r. w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 20 lutego 2015r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 443 z dnia 27 marca 2015r.), która weszła w życie 28 czerwca 2015 r. Zastosowanie znowelizowanych przepisów, względniejszych dla skarżącej nie jest możliwe gdyż zgodnie z dyspozycją art. 6 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy jej unormowania mają zastosowanie do postępowań wszczętych i niezakończonych przed datą jej wejścia w życie. Wspomnianych okoliczności prawnych skarżąca nie kwestionuje, nie mniej jednak wskazać należy, że ani organy administracyjne, tym bardziej także Sąd, nie mogą orzekać w oparciu o stan prawny, którego stosowanie w niniejszej sprawie wyłącza przepis ustawowy, tak aby orzeczenie, zgodnie z sugestią skarżącej, było sprawiedliwe i zgodne z zasadami sprawiedliwości społecznej. Sąd administracyjny obowiązany jest badać zaskarżony akt co do jego zgodności z prawem materialnym i procesowym, nie jest zaś władny do interpretowania bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa życzeniowo, czy też w kontekście doświadczenia życiowego, przez pryzmat zasad współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego, jak tego oczekuje skarżąca powołując się ponadto na brak możliwości ponoszenia wydatków związanych a opłatą legalizacyjną (por. wyrok NSA z 25 września 2009 r., I OSK 1403/08, wyrok WSA w Szczecinie z 2 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 291/12 ). Zdaniem Sądu nie można zgodzić się z zarzutem skargi, że odbudowa garażu i remont tarasu były zgodne z przepisami ustawy z dnia 17 lipca 1997 r. o szczególnych zasadach remontów i odbudowy obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych wskutek powodzi (Dz. U. nr 80 poz. 492). Przepisy tej ustawy do wykonania prac budowlanych w ramach likwidacji szkód popowodziowych nie wymagały zezwolenia budowlanego, a wystarczające było jedynie samo zgłoszenie, który to wymóg, zdaniem skarżącej, został przez nią spełniony pismem z dnia 23 grudnia 2003 r. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgłoszenie, na które powołuje się skarżąca nie dotyczyło prac objętych przedmiotem niniejszego postępowania, ale jedynie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na "zmianie pokryć dachu na budynku mieszkalnym położonym w M. przy ul. K. na działce ewidencyjnej nr [...], z dachówki na blachę, wraz z ociepleniem domu i garażów " (k. 10 akt PINB). Tym samym, nie ma podstaw do uznania, że prace o których mowa w zgłoszeniu są tożsame z rozbudowa budynku o garaż i taras. Tak więc jedynie uzupełniająco wskazać należy, że rozważanie zastosowania powyższej ustawy - w razie uznania prawidłowości zgłoszenia, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca - byłoby możliwe, gdyby w istocie skarżąca, zgodnie z jej twierdzeniami dokonała remontu obiektów uszkodzonych przez powódź. Tymczasem, jak prawidłowo ustaliły organy, w niniejszej sprawie przeprowadzone prace stanowiły rozbudowę budynku mieszkalnego, do której wymagane jest pozwolenie na budowę. Remontem nie są bowiem roboty budowlane polegające na budowie obiektu nowego, gdyż w przypadku remontu musi istnieć remontowany obiekt. Stąd też remont polega na wymianie jedynie poszczególnych elementów i zastąpieniu ich nowymi (por. wyr. WSA w Gdańsku z 16 lipca 2014 r., sygn. II SA/Gd 76/14; wyr. WSA w Kielcach z 3 kwietnia 2014 r. sygn. II SA/Ke 141/14; wyr. WSA w Gdańsku z 26 marca 2014 r. sygn. II SA/Gd 954/13). Skarżąca natomiast dobudowała garaż, co prawidłowo ustaliły organy nadzoru budowlanego, jako kolejne pomieszczenie budynku mieszkalnego oraz taras. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.b. roboty budowlane można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29 – 31. W przedmiotowej sprawie prawidłowo ustalono, że doszło do dokonania samowoli budowlanej. W myśl z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego samowola budowlana, co do zasady, skutkuje nakazem rozbiórki, który jednak może być orzeczony dopiero wówczas, gdy nie ma prawnych możliwości legalizacji takiego obiektu budowlanego. Przesłanki legalizacji zostały określone w art. 48 ust. 2 ustawy, a ich spełnienie daje podstawę do odstąpienia od orzekania nakazu rozbiórki. Procedura legalizacyjna, uregulowana w art. 48 Prawa budowlanego, nie zawiera norm uznaniowych, lecz normy bezwzględnie obowiązujące, których zastosowanie nie zależy od woli organu nadzoru budowlanego. W razie ustalenia, że obiekt budowlany powstał bez wymaganego pozwolenia na budowę i wdrożenia procedury z art. 48 wspomnianej ustawy, a następnie niewywiązania się przez inwestora z obowiązku przedłożenia żądanych dokumentów, ustawodawca nie pozostawił organowi wyboru w zakresie treści rozstrzygnięcia, obligując go do orzeczenia nakazu rozbiórki. Stosownie do treści art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, 3) wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane - oraz, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Zgodnie zaś art. 49 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Uiszczenie opłaty legalizacyjnej jest obligatoryjnym elementem procesu legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu. Bez uiszczenia przez inwestora opłaty legalizacyjnej organ nie może wydać decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót (art. 49 ust. 4 pkt 1) bądź o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona (art. 49 ust. 4 pkt 2). Jednocześnie inwestor nie ma przymusu uiszczania opłaty legalizacyjnej. W takim jednak przypadku inwestor winien liczyć się z konsekwencjami wynikającymi z art. 49 ust. 3 w związku z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. W razie braku uiszczenia opłaty legalizacyjnej organ nadzoru budowlanego nie przejdzie do kolejnego etapu procedury legalizacyjnej, o jakim mowa w art. 49 ust. 4 Prawa budowlanego, lecz wyda decyzję nakazującą przymusową rozbiórkę (art. 49 ust. 3 ustawy w związku z art. 48 ust. 1 ustawy). Sąd zauważa, że ustawodawca tryb legalizacji samowoli budowlanej wprowadził jako przeciwwagę, do stosowanej kiedyś jedynej sankcji w formie nakazu rozbiórki. Skuteczność legalizacji zależy bowiem od woli inwestora. To od jego decyzji zależy, czy zdecyduje się on na uiszczenie opłaty legalizacyjnej, czy też wobec jego biernej postawy organ podejmie rozstrzygnięcie przewidziane w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Sposób obliczania opłaty legalizacyjnej nie budzi zastrzeżeń Sądu, opłata jest zgodna z obowiązującymi przepisami. Organ słusznie uznał, że w niniejszej sprawie podstawą do obliczenia wymaganej należności jest iloczyn stawki opłaty (s) wynoszącej 500 zł, współczynnika kategorii obiektu budowlanego – kategoria obiektu I - budynki mieszkalne jednorodzinne (k) wynoszącego 2,0 i współczynnika wielkości obiektu (w) wynoszącego 1,0, co przy pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu prowadzi do uzyskania kwoty 50.000 zł. Wobec powyższego, odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, iż są one niezasadne. Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzeczono jak w sentencji.