II OSK 1779/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Renata Detka /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska - Karwecka po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1502/15 w sprawie ze skargi M.K. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 11 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1502/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M.K. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] września 2015 r., utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Limanowej (dalej: PINB) z dnia [...] maja 2015 r., którym na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane nałożono na M.K. opłatę legalizacyjną w wysokości 50.000 zł tytułem rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce ewidencyjnej numer [...], położonej w miejscowości [...] o część stanowiącą garaż o wymiarach rzutu poziomego 7,60 x 9,40 m od strony północno-wschodniej oraz o taras od strony południowo — zachodniej budynku, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. W dniu 27 sierpnia 2012 r., pracownicy PINB przeprowadzili kontrolę na opisanej wyżej działce, a postanowieniem z [...] lipca 2013 r. podjętym w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, PINB wstrzymał roboty budowlane prowadzone przy rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego o część stanowiącą garaż oraz taras i nałożył na skarżącą obowiązek przedłożenia, w terminie do dnia 31 stycznia 2014 roku, koniecznych dokumentów i opracowań. Po złożeniu wymaganych dokumentów PINB nałożył na skarżącą opłatę legalizacyjną postanowieniem z [...] maja 2015 r., na które zażalenie złożyła skarżąca. Organ odwoławczy w pierwszej kolejności wskazał, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 443 z dnia 27 marca 2015 r.) w niniejszej sprawie znajdą zastosowanie przepisy Prawa budowlanego sprzed nowelizacji. Powołując się na poglądy doktryny i orzecznictwa organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie doszło do rozbudowy obiektu budowlanego, będącej powiększeniem istniejącego obiektu budowlanego o dodatkowe pomieszczenie, które stanowi część obiektu budowlanego, co wymaga pozwolenia na budowę. Nadto organ odwoławczy zauważył, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że skarżąca dokonała w dniu 23 grudnia 2003 r. zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na "zmianie pokryć dachu na budynku mieszkalnym położonym w [...] przy ul. [...] na działce ewidencyjnej nr [...], z dachówki na blachę, wraz z ociepleniem domu i garażów". Organ odwoławczy podniósł, że nie jest to zgłoszenie wystarczające do rozpoczęcia robót budowlanych polegających na budowie garażu i tarasu. W trakcje czynności kontrolnych na przedmiotowej nieruchomości zostało ustalone, że zarówno garaż jak i taras są połączone konstrukcyjnie z budynkiem mieszkalnym. Organ odwoławczy wskazał, że prawidłowo została wdrożona procedura legalizacyjna dokonanej samowoli budowlanej, a wobec przedłożenia żądanej dokumentacji, organ I instancji wydał skarżone postanowienie, którym nałożył na inwestora opłatę legalizacyjną w wysokości 50,000 zł, zgodnie z regulującymi tę kwestię art. 59f i art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy wskazał jednocześnie, że budowa garażu nie może być potraktowana jako odbudowa zgodna z przepisami uchylonej ustawy z dnia 17 lipca 1997 r. o szczególnych zasadach remontów i odbudowy obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych wskutek powodzi, gdyż zgodnie z art. 5 ust. 1 ww. ustawy odbudowa takich obiektów co do zasady wymagała pozwolenia na budowę z wyjątkiem obiektów enumeratywnie w tym przepisie wymienionych, do których jednak nie kwalifikuje się garaż skarżącej, zwłaszcza, że w niniejszej sprawie doszło do rozbudowy, a nie odbudowy. Dodatkowo ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że nie jest to tożsamy obiekt, który uległ zniszczeniu wskutek powodzi. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się skarżąca, która wniosła skargę na postanowienie MWINB z dnia [...] września 2015 r. zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającego postanowienia organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca zarzuciła: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to przepisów ustawy z dnia 17 lipca 1997r. o szczególnych zasadach remontów i odbudowy obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych przez powódź - między innymi art. 4, art. 5, art. 6 - poprzez ustalenie, iż do działań skarżącej nie można zastosować tej ustawy, podczas gdy przepisy tego aktu prawnego mają w pełni zastosowanie do dokonanej odbudowy tarasu i budowy garażu w miejscu dawnego budynku gospodarczego; 2) naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, a to art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 105 § 1 kpa, a nadto nierozpatrzenie wniosku skarżącej z 1 czerwca 2015 r. o umorzenie postępowania. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podzielił stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Sąd podniósł, że organy orzekające w sprawie prawidłowo zastosowały przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 20 lutego 2015r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 443 z dnia 27 marca 2015 r.), która weszła w życie 28 czerwca 2015 r. Zdaniem Sądu, nie można zgodzić się z zarzutem skargi, że odbudowa garażu i remont tarasu były zgodne z przepisami ustawy z dnia 17 lipca 1997 r. o szczególnych zasadach remontów i odbudowy obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych wskutek powodzi. Sąd wskazał, że zgłoszenie, na które powołuje się skarżąca nie dotyczyło prac objętych przedmiotem niniejszego postępowania, ale jedynie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na "zmianie pokryć dachu na budynku mieszkalnym (...) z dachówki na blachę, wraz z ociepleniem domu i garażów". Tym samym, nie ma podstaw do uznania, że prace o których mowa w zgłoszeniu są tożsame z rozbudową budynku o garaż i taras, do której wymagane jest pozwolenie na budowę. Remontem nie są bowiem roboty budowlane polegające na budowie obiektu nowego, gdyż w przypadku remontu musi istnieć remontowany obiekt. Stąd też remont polega na wymianie jedynie poszczególnych elementów i zastąpieniu ich nowymi. Skarżąca natomiast dobudowała garaż, co prawidłowo ustaliły organy nadzoru budowlanego, jako kolejne pomieszczenie budynku mieszkalnego oraz taras. Ponieważ zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29 – 31, prawidłowo w przedmiotowej sprawie ustalono, że doszło do samowoli budowlanej, której legalizacja następuje w procedurze określonej w art. 48 i 49 Prawa budowlanego. Sąd przytoczył brzmienie powyższych przepisów i podkreślił, że uiszczenie opłaty legalizacyjnej jest obligatoryjnym elementem procesu legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu, a bez jej uiszczenia przez inwestora organ nie może wydać decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót (art. 49 ust. 4 pkt 1) bądź o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona (art. 49 ust. 4 pkt 2). W razie braku uiszczenia opłaty legalizacyjnej organ nadzoru budowlanego nie przejdzie do kolejnego etapu procedury legalizacyjnej, o jakim mowa w art. 49 ust. 4 Prawa budowlanego, lecz wyda decyzję nakazującą przymusową rozbiórkę (art. 49 ust. 3 ustawy w związku z art. 48 ust. 1 ustawy). Sposób obliczenia opłaty legalizacyjnej Sąd uznał za zgodny z obowiązującymi przepisami. Organ słusznie uznał, że w niniejszej sprawie podstawą do obliczenia wymaganej należności jest iloczyn stawki opłaty (s) wynoszącej 500 zł, współczynnika kategorii obiektu budowlanego – kategoria obiektu I - budynki mieszkalne jednorodzinne (k) wynoszącego 2,0 i współczynnika wielkości obiektu (w) wynoszącego 1,0, co przy pięćdziesięciokrotnym podwyższeniu prowadzi do uzyskania kwoty 50.000 zł. Sąd wskazał, że podstawą oddalenia skargi jest art. 151 p.p.s.a. W złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skardze kasacyjnej M.K. wniosła o uchylenie w całości wyroku z 11 marca 2016 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy postanowienie Małopolskiego WINB powinno zostać uchylone ze względu na istotne naruszenie przepisów postępowania, w szczególności polegające na błędnym ustaleniu przez organy, iż skarżąca dopuściła się rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego o część stanowiącą garaż i taras, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie wskazała, że rozstrzygnięcie Sądu I instancji w dużej mierze opiera się na nieprawidłowo ustalonym stanie faktycznym, jest w istocie oparte na streszczeniu argumentów przedstawionych przez organy nadzoru budowlanego. W odniesieniu do zarzutów strony skarżącej Sąd ograniczył się do wskazania, że są one niezasadne, podzielając argumentację organów i nie dostrzegając naruszeń przepisów podniesionych w skardze. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła, iż pominięto w sprawie analizę zeznań świadków, w szczególności K.M. i S.W. Pierwszy zeznał, że około 20 lat temu dostarczał na działkę nr [...] materiały budowlane poprzedniemu właścicielowi i wtedy już w miejscu istniejącego garażu istniały fundamenty. Podobnie w tej kwestii zeznał S.W. Na mapie z 1972 r. obrys budynku nie uwzględniał części garażowej, natomiast mapa z 1976 r. jak najbardziej taki obrys zawiera. Autor skargi kasacyjnej powołał się na zgłoszenie zamiaru remontu części budynku mieszkalnego i tarasu z 23 grudnia 2003 r., które zostało przyjęte bez zastrzeżeń. Następnie przytoczył treść art. 8 kpa i podniósł, że organ nie powinien nakładać na stronę sankcji za niedopełnienie obowiązku, którego nie mogła dopełnić, nawet dokładając należytej staranności, czy też w sprawie, w której występują sprzeczne interesy stron, organ nie powinien uwzględniać tylko jednego z wchodzących w grę interesów, nie ustosunkowując się do zgłoszonych twierdzeń i wniosków stron reprezentujących inne interesy. Następnie podniesiono, że skarżąca kasacyjnie realizowała inwestycję remontową tarasu w ramach istniejącego obrysu budynku mieszkalnego dokonując jedynie takich zmian, które miały charakter remontowo-renowacyjny, bez naruszania konstrukcji budynku, prace te nie miały charakteru budowy jak i rozbudowy i były związane ze zużyciem eksploatacyjnym oraz szkodami popowodziowymi. Garaż powstał na fundamentach zniszczonego przez powódź w 1997 r. budynku gospodarczego. Odbudowa tego obiektu oraz remont tarasu mieściły się w dyspozycjach przepisów ustawy z dnia 17 lipca 1997 r. o szczególnych zasadach remontów i odbudowy obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych wskutek powodzi. W takiej sytuacji, zdaniem skarżącej kasacyjnie, przepisy te nie wymagały zezwolenia budowlanego, a wystarczające było jedynie zgłoszenie, co stało się pismem z 23 grudnia 2003 r. Garaż nie jest konstrukcyjnie i funkcjonalnie połączony z budynkiem mieszkalnym położonym na działce nr [...]. Ponadto skarżąca kasacyjnie podniosła, że przepisy ustawy szczególnej przewidywały, że odtworzenie (odbudowa) budynków uszkodzonych, zniszczonych przez powódź, nie musi być ścisłe, ale może pociągać za sobą zmiany konstrukcyjne odstępujące od stanu sprzed wystąpienia klęski żywiołowej. Zauważyła, że w świetle noweli z 2015 r. ustawy Prawo budowlane, opisane działanie nie podlegałoby rygorom dotychczasowym. Wreszcie, gdyby zakładać "samowolę" budowlaną, to przecież garaż odbudowany jest na fundamentach odrębnych i w takiej sytuacji opłata legalizacyjna winna zakładać odrębny budynek garażu, wobec czego powinna być o połowę mniejsza. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. Takie brzmienie zacytowanego przepisu oznacza, że postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym ma na celu kontrolę wyroku wydanego przez sąd pierwszej instancji, lecz w ograniczonym, bo zakreślonym przez składającego skargę kasacyjną, zakresie. To autor skargi kasacyjnej poprzez zarzuty skonstruowane w ramach wybranych przez siebie podstaw kasacyjnych, o których stanowi art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., wytycza sądowi kasacyjnemu obszar tej kontroli i jej zakres. Związanie granicami skargi kasacyjnej, wynikające z art. 183 p.p.s.a., pozwala Sądowi na badanie tylko tego, czy - oprócz istnienia powodów nieważności - doszło do naruszenia wskazanych w podstawie kasacyjnej przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do zastępowania autora skargi kasacyjnej poprzez uzupełnianie, precyzowanie, poprawianie zarzutów, czy też formułowanie argumentacji na ich poparcie. Zakres zaskarżenia, podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie muszą odnosić się do zaskarżonego orzeczenia, powinny być sformułowane precyzyjnie, w sposób niepozostawiający miejsca na przypuszczenia i domysły co do rzeczywistych intencji strony skarżącej kasacyjnie. Nie dostrzegając w niniejszej sprawie żadnej z przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakreślonych wyżej granicach i uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Formalnie rzecz ujmując, autor skargi kasacyjnej wskazał w jej treści obie podstawy wymienione w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., lecz jedynie naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zostało rozwinięte w punkcie oznaczonym nr II petitum skargi kasacyjnej. W ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a zarzucono Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi "w sytuacji, gdy postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, powinno ulec uchyleniu ze względu na istotne naruszenie przepisów postępowania, w szczególności polegające na błędnym ustaleniu przez organy inspektoratu budowlanego, iż skarżąca dopuściła się rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego o część stanowiącą garaż i taras bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę." Nie wskazano jednak, także w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jakie konkretne przepisy prawa procesowego naruszył organ administracji. Przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a stanowią różne podstawy orzekania przez wojewódzki sąd administracyjny. Zgodnie z pierwszym z wymienionych wyżej przepisów, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, sąd uchyla zaskarżony akt, jeśli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z kolei art. 151 p.p.s.a. stanowi, że w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Po pierwsze, zakresy normatywne obu zacytowanych przepisów wzajemnie się wykluczają i stosowane są przez sąd w przeciwstawnych sytuacjach, a co za tym idzie nie mogą – co do zasady - zostać naruszone równocześnie. Po drugie, każdy z tych przepisów może stanowić samodzielną podstawę do formułowania zarzutów skargi kasacyjnej, bez powiązania z innymi przepisami postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego, jedynie wówczas, gdy sąd stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie uchylił zaskarżonej decyzji bądź jeżeli nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi, a mimo to wyeliminował decyzję z obrotu prawnego (zob. także wyroki NSA: z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 57/16; z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2578/16; z dnia 24 maja 2011 r., sygn. akt II GSK 526/10 oraz z dnia 21 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2238/17). Sytuacja taka nie miała jednak miejsca w sprawie. Po trzecie zaś, zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit.c oraz art. 151 p.p.s.a. tylko wówczas mogą być uznane za usprawiedliwione, jeśli skuteczne okażą się zarzuty naruszenia innych przepisów prawa, podniesione w skardze kasacyjnej. Przywołane wyżej przepisy nie mogą natomiast – poza wyjątkami omówionymi wyżej i niemającymi miejsca w stanie sprawy - stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem mają ogólny i wynikowy charakter. Określają one oznaczone przypadki, kiedy skarga na decyzję lub postanowienie podlega uwzględnieniu lub oddaleniu przez sąd administracyjny. W realiach niniejszej sprawy, podnosząc zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. – poprzez jego niezastosowanie - bądź art. 151 p.p.s.a., który był formalną podstawą oddalenia skargi M.K., strona skarżąca kasacyjnie winna zatem w dalszej kolejności przekonać sąd kasacyjny, że niedostrzeżenie przez Sąd Wojewódzki uchybień w zakresie przepisów postępowania, których dopuścił się organ administracji podejmując postanowienie objęte skargą, stanowiło naruszenie prawa procesowego tego rodzaju, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (bo na takie powołał się kasator). W skardze kasacyjnej zabrakło jednak wskazania jakichkolwiek, konkretnych przepisów procedury administracyjnej, którym uchybił organ nadzoru budowlanego wydając zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono jedynie treść art. 8 kpa ustanawiającego ogólną zasadę pogłębiania zaufania obywateli (wedle brzmienia w dacie orzekania przez organy w niniejszej sprawie), bez nawiązania do stanu sprawy i wykazania, w jaki sposób zasada ta naruszona została w tym konkretnym przypadku. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor powołuje się także na obowiązującą do 31 grudnia 1998 r. ustawę z 17 lipca 1997 r. o szczególnych zasadach remontów i odbudowy obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych wskutek powodzi (Dz.U. nr 80, poz. 492) argumentując, że odbudowa zniszczonego przez powódź budynku gospodarczego oraz tarasu mieściła się w dyspozycjach przepisów tej ustawy, które nie wymagały "zezwolenia budowlanego, a wystarczające było jedynie zgłoszenie". Ustawa z 17 lipca 1997 r. zawiera jednak 15 rozbudowanych artykułów, w tym rozdział 2, gdzie art. 4 i nast. określają szczegółowo przypadki, w których remont lub odbudowa zniszczonego w wyniku powodzi obiektu, wymagały zgłoszenia, pozwolenia na budowę bądź też nie wymagały podjęcia żadnej z tych czynności. Autor skargi kasacyjnej, poza wyrażeniem przekonania o zastosowaniu tej ustawy w stanie sprawy, nie wskazał jednak żadnego jej przepisu, który organ nadzoru budowlanego miałby naruszyć. Uzasadnienie skargi kasacyjnej odnosi się także do "noweli z 2015 r. ustawy prawo budowlane". Niezależnie jednak od tego, że w 2015 r. weszło w życie 9 ustaw nowelizujących ustawę z 7 lipca 1994 r. Prawo budowane, także i w tym przypadku autor skargi kasacyjnej nie wskazał jakiegokolwiek przepisu prawa, który mógłby zostać naruszony czy to przez organy administracji czy też przez Wojewódzki Sąd Administracyjny podczas kontroli poddanego mu pod osąd postanowienia. Tym samym, skarga kasacyjna z uwagi na brak powiązania zarzucanych zaskarżonemu wyrokowi naruszeń art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. z innymi konkretnie wskazanymi przepisami prawa, sformułowana została w sposób na tyle wadliwy, że uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczne odniesienie się do przedstawionej w niej argumentacji. Zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej mają bowiem charakter czysto opisowy, a brak przyporządkowania opisu naruszenia z przepisem prawa procesowego bądź materialnego, któremu miał uchybić organ administracji lub Sąd pierwszej instancji powoduje, że przeprowadzenie kontroli zaskarżonego wyroku w granicach, do których uprawniony jest Naczelny Sąd Administracyjny z mocy art. 183 § 1 p.p.s.a., nie jest możliwe. Z tych przyczyn skarga kasacyjna jako niemająca usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.