I OSK 1768/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant: starszy asystent sędziego Dorota Korybut-Orłowska po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.S., L.S., D.S., R.S., D.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 2354/15 w sprawie ze skargi B.S., L.S., D.S., R.S., D.S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną USASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 marca 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 2354/16, oddalił skargę B. S., Ł. S., D. S., D. S. i R. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia [...] lipca 1987 r., nr [...] Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Lublinie, na podstawie art. 51 i art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. Nr 40, poz. 268), orzekł o przejęciu na własność Państwa, w zamian za świadczenie emerytalne, gospodarstwa rolnego o powierzchni 1,8117 ha, położonego na terenie miasta Lublin, stanowiącego własność J. S. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lipca 1987 r. wystąpili W. S. i R. S. (wnukowie J. S.). Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 1987 r. W uzasadnieniu decyzji organ zaznaczył, że w aktach sprawy znajduje się pismo J. S. z dnia 8 grudnia 1986 r., skierowane do Urzędu Miejskiej Rady Narodowej, zawierające prośbę o przejęcie przedmiotowego gospodarstwa na rzecz Państwa w zamian za świadczenia emerytalne. Z pisma wynika, iż J. S. jest samotny, ma 74 lata i nikt przy nim nie mieszka. Ponadto podupadł na zdrowiu i z tego powodu nie jest zdolny do dalszego gospodarowania na stanowiącej jego własność nieruchomości. Z pisma wynika, że rolnik przekazuje działkę uprawną na rzecz Skarbu Państwa w zamian za emeryturę, ponieważ jego dzieci nie wyrażają zgody na przejęcie działki ze względu na to, że nie posiadają warunków do korzystania i przejęcia po nim przedmiotowej nieruchomości. Organ podkreślił, że przejęcie gospodarstwa rolnego przez Państwo, nastąpiło więc na wyraźny i uzasadniony wniosek właściciela gospodarstwa. Podano, że w aktach sprawy znajduje się oświadczenie J. S. (syna J.) z dnia 22 lutego 1987 r., w którym wskazał, że: ,,nie będzie miał żadnych zastrzeżeń na oddanie ziemi na Państwo, oraz że na ziemi nie będzie pracował". Wobec powyższego, w ocenie organu, w omawianej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, które nakazywałoby wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego, gdyż przepisy przewidywały możliwość przekazania gospodarstwa na rzecz Państwa, jeżeli nie było następców mogących je przejąć. Ustosunkowując się do zarzutu nieprawidłowego doręczenia kwestionowanej decyzji, organ pierwszej instancji wskazał, że na znajdującej się w aktach sprawy poświadczonej za zgodność z oryginałem decyzji z dnia [...] lipca 1987 r. widnieje adnotacja o treści: "Otrzymałam Z. C." Organ przyznał, że z akt sprawy nie wynika, kim była w/w osoba dla J. S. Nie wynika również, że była pełnomocnikiem strony. Podano, że jak jednak stanowił art. 33 § 4 k.p.a w sprawach mniejszej wagi organ administracji państwowej może nie żądać pełnomocnictwa, jeśli pełnomocnikiem jest członek najbliższej rodziny lub domownik strony, a nie ma wątpliwości co do istnienia i zakresu upoważnienia do występowania w imieniu strony. W ocenie Ministra nie jest zatem wykluczone, że C. Z. uznana została przez organ administracji wydający zaskarżoną decyzję za pełnomocnika J. S. Zdaniem organu nie można uznać, aby w okolicznościach przedmiotowej sprawy brak doręczenia decyzji bezpośrednio J. S. zgodnie z obowiązującymi w dniu wydawania zaskarżonej decyzji przepisami regulującymi kwestię doręczeń stanowiło rażące naruszenie prawa w myśl art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Zdaniem organu należy bowiem mieć na uwadze, że postępowanie w sprawie przekazania gospodarstwa rolnego na rzecz Państwa w zamian za emeryturę wszczęte zostało na wyraźny wniosek rolnika. W wyniku jego rozpatrzenia i wydania decyzji J. S. zostało przyznane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych świadczenie emerytalne, co potwierdza znajdująca się w aktach sprawy decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przyznająca emeryturę J. S. Zatem, treść decyzji nawet mimo błędnego jej doręczenia była znana J. S. B. S., Ł. S., D. S., D. S. (następcy prawni W. S.) oraz R. S. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] października 2015 r., nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2015 r. Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2015 r., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnieśli B. S., Ł. S., D. S., D. S. oraz R. S., reprezentowani przez radcę prawnego D. B. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Lublinie był organem uprawnionym do wydania decyzji z dnia [...] lipca 1987 r. Organ zaznaczył, że przejęciem na własność Państwa objęto również działkę nr 4/2, a wyłączenie tej działki odnosi się do tego, że działka ta nie była od razu fizycznie przejęta, z uwagi na oddanie jej w dożywotnie użytkowanie. Jednocześnie, Minister podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 11 marca 2016 r. pełnomocnik skarżących poparła skargę, jednakże cofnęła zarzut co do braku właściwości Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Lublinie do wydania decyzji z dnia [...] lipca 1987 r., tj. naruszenia art.156 § 1 pkt 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 11 marca 2016 r. oddalił skargę. Sąd uznał, że organ odwoławczy prawidłowo stwierdził, iż Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydając decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Lublinie z dnia [...] lipca 1987 r., orzekającej o przejęciu od J. S. na własność Państwa, w zamian za świadczenie emerytalne, gospodarstwa rolnego o powierzchni 1,8117 ha, położonego na terenie miasta L., oparł się na prawidłowo przeprowadzonych ustaleniach faktycznych. Sąd I instancji podkreślił, że w niniejszej sprawie przejęcie gospodarstwa przez Państwo nastąpiło na wyraźny i uzasadniony wniosek jego właściciela, złożony wskutek (jak stwierdził wnioskodawca) braku następcy uprawnionego do przejęcia gospodarstwa rolnego, podeszłego wieku (74 lata), samotności i niemożliwości dalszego prowadzenia gospodarstwa z uwagi na zły stan zdrowia. J. S. wyraźnie bowiem wskazał we wniosku, że jego dzieci nie wyrażają zgody na przejęcie działki ze względu na to, że nie posiadają warunków do korzystania i przejęcia po nim przedmiotowej nieruchomości. Sąd zaznaczył, że powyższe stwierdzenie ma oparcie w znajdującym się w aktach sprawy oświadczeniu J. S. (syna J.) z dnia 22 lutego 1987 r., w którym wskazał, że: "nie będzie miał żadnych zastrzeżeń na oddanie ziemi na Państwo, oraz że na ziemi nie będzie pracował". Sąd wskazał, że w przypadku, gdy właściciel zamierzał przekazać gospodarstwo następcy zawierał umowę w formie aktu notarialnego (art. 59 ust. 1 omawianej ustawy). Jedynie w przypadku braku następcy właściciel zwracał się do właściwego organu o przejęcie gospodarstwa na rzecz Państwa w drodze decyzji (art. 59 ust. 3 w/w ustawy). W ocenie Sądu w tej sytuacji trudno byłoby wymagać, aby wbrew temu co strona podała w złożonym oświadczeniu, organ poszukiwał i ustalał ewentualnych następców, pomimo twierdzeń wnioskodawcy. Brak podjęcia przez organ działań zmierzających do weryfikacji prawdziwości oświadczenia w przedmiocie braku posiadania przez stronę "następców" spełniających kryteria nie przesądza zatem o "rażącym" naruszeniu prawa, do czego zmierza strona skarżąca. Sąd wskazał, że z konstrukcji sentencji decyzji z dnia [...] lipca 1987 r. (pkt 1) wyraźnie wynika, iż Państwo przejmuje na własność nieodpłatnie, w zamian za prawo do emerytury, gospodarstwo rolne o powierzchni 2,0117 ha z wyłączeniem dwóch działek, tj. działki nr 4/1 i 4/2. W pkt 2 decyzji organ sprecyzował, że działkę nr 4/1 o pow. 0,2000 ha J. S. pozostawił sobie na własność, natomiast działka nr 4/2 pozostała w użytkowaniu dożywotnim. Sąd zaznaczył, że instytucja użytkowania jest prawem do korzystania z rzeczy cudzej i do pobierania z niej pożytków. W efekcie, przekazujący (w tym przypadku J. S.) przestał być właścicielem nieruchomości, ale nabył bardzo szerokie prawo użytkowania tejże nieruchomości do chwili śmierci. Słusznie więc – zdaniem Sądu – Minister wskazał w odpowiedzi na skargę, że wyłączenie tej działki zawarte w pkt 1 kontrolowanej decyzji polegało na tym, że działka ta nie mogła być od razu fizycznie przejęta od J. S. W ocenie Sądu, Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Lublinie podjął prawidłowe rozstrzygnięcie dysponując stosownym oświadczeniem strony zainteresowanej przekazaniem na rzecz Państwa gospodarstwa rolnego w zamian za świadczenie emerytalne. Stąd też, zdaniem Sądu, brak jest przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Lublinie z dnia [...] lipca 1987r. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyli skarżący, reprezentowani przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez uchylenie w całości decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2015 r. utrzymującej w mocy decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2015r. oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2015r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Lublinie z dnia [...] lipca 1987 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniesiono także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Na podstawie "art. 174 pkt 1 p.p.s.a." zaskarżonemu wyrokowi zarzucono "naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy", tj.: • art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 §1 pkt 2 w zw. z art. 33 § 4 k.p.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie ustosunkowanie się przez Sąd I instancji do zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z naruszeniem zasady dwuinstancyjności, do której doszło poprzez rażące naruszenie prawa w postaci art. 33 § 4 k.p.a. polegającego na przyjęciu, iż sprawa przejęcia gospodarstwa rolnego na własność Skarbu Państwa stanowi sprawę mniejszej wagi i wobec tego organ doręczając decyzję nie musi żądać pełnomocnictwa od osoby, która odbiera korespondencję, co więcej może to być każda osoba chcąca wyświadczyć przysługę schorowanej stronie, • art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art.156 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez brak uchylenia decyzji organu, pomimo iż w sprawie nastąpiło naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., tj. organ odmówił stwierdzenia nieważności decyzji niewykonalnej w dniu jej wydania w zakresie działki oznaczonej numerem ewidencyjnym 4/2 o pow. 0,1250 albowiem wewnętrznie sprzecznej z uwagi na fakt, iż zgodnie z pkt 1 organ postanowił przejąć na własność Państwa gospodarstwo rolne z wyłączeniem tej działki, natomiast w pkt 2 organ wskazał, iż J. S. zachował działkę tę w dożywotnie użytkowanie, czyli w domyśle przeszła ona na własność Państwa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w aktach sprawy nie ma żadnego dowodu, aby C. Z. była członkiem najbliżej rodziny czy też domownikiem J. S.. Twierdzenie organu jakoby "nie było to wykluczone" pozostaje w całkowitej sprzeczności z przepisami k.p.a., albowiem brak wykluczenia nie dowodzi jeszcze, że tak właśnie było. Podkreślono, że obowiązujące w dacie wydania decyzji przepisy stawiały bezwzględny wymóg w art. 33 §4 k.p.a. posiadania przez pełnomocnika statusu domownika lub członka najbliżej rodziny. Zdaniem skarżących, na tle powyższych rozważań wątpliwości wzbudza fakt, iż decyzja została odebrana w urzędzie, albowiem podpis widnieje na samej decyzji natomiast nie ma dowodu doręczenia decyzji listem poleconym. Podkreślono, że organ w żaden sposób nie wyjaśnił, czy nie było wątpliwości co do istnienia i zakresu upoważnienia do występowania C. Z. w imieniu strony. Wskazano, że nawet, gdyby hipotetycznie założyć, iż była ona domownikiem lub członkiem najbliższej rodziny, to należy zwrócić uwagę, że mogła być ona zainteresowana osobiście sprawą przekazania gospodarstwa rolnego w sposób niekorzystny dla strony. Podniesiono, że niedoręczenie decyzji stronie uniemożliwiło zaskarżenie przedmiotowej decyzji chociażby z tego powodu, iż nie obejmowała ona działki nr 236 o powierzchni 0,52 ha położonej w miejscowości T., niezależnie od zasadności przedmiotowego odwołania. Skarżący zwrócili także uwagę, iż brak jest jakiejkolwiek adnotacji dotyczącej daty odebrania decyzji. W ocenie skarżących jest to o tyle istotne, że J. S. zmarł w bardzo krótkim czasie od wydania decyzji. Nie jest zatem wykluczone, że decyzja winna być doręczona jego następcom prawnym. Nie jest także wykluczone, że w dacie odbioru decyzji przez C. Z. J. S. już nie żył. Skarżący podkreślili, że do daty uprawomocnienia się decyzji następcy prawni mogli cofnąć wniosek, co skutkowałoby umorzeniem całego postępowania, czy też zaskarżyć przedmiotową decyzję chociażby z tego powodu, iż nie obejmowała ona całego gospodarstwa rolnego. Wskazano, że decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z 1987 r. w swej sentencji zawiera 7 punktów, które winny być ze sobą spójne, ściśle powiązane i komplementarne względem siebie. Tak jednak nie jest, bowiem pkt 1 i pkt 3 pozostają ze sobą w sprzeczności. Nie można bowiem było jednocześnie przejąć gospodarstwa rolnego z wyłączeniem działki 4/2 i jednocześnie pozostawić stronie jedynie prawo dożywotniego używania przedmiotowej działki. W ocenie skarżących kasacyjnie powyższe rozstrzygnięcie jako wewnętrzne sprzeczne nie mogło być wykonane. Wobec tego zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji niewykonalnej w dniu jej wydania w zakresie działki oznaczonej numerem ewidencyjnym 4/2 o pow. 0,1250 skarżący uznali za uzasadniony. W piśmie z dnia 29 listopada 2017 r. uczestnik postępowania – Gmina Lublin – na podstawie art. 106 § 3 w związku z art. 193 p.p.s.a., wniosła o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów w postaci: 1. odpisu zupełnego aktu urodzenia C. S. z dnia 14 września 2017r.; 2. informacji Prezydenta Miasta Lublin z dnia [...] września 2017r. z danych rejestru mieszkańców w sprawie C. Z. z domu S., córki S. S. i Z. M.; 3. informacji Prezydenta Miasta Lublin z dnia [...] września 2017r. z danych rejestru mieszkańców w sprawie C. Z. z domu S. z danymi jej rodzeństwa. Podano, że informacje zawarte w w/w dokumentach wskazują, iż C. Z., która potwierdziła odbiór decyzji z dnia [...] lipca 1987r. była siostrą J. S. Wskazano, że uczestnik pozyskał w/w dokumenty w toku postępowania toczącego się przed Sądem Rejonowym Lublin-Zachód w Lublinie pod sygn. akt [...] z powództwa skarżących p-ko Gminie Lublin o uzgodnienie treści księgi wieczystej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art.183 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, zwanej dalej "p.p.s.a."). Naczelny Sąd Administracyjny, jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna została oparta na podstawie określonej w art.174 pkt 1 p.p.s.a., a zarzuty w niej podniesione dotyczą dwóch kwestii: oceny prawidłowości doręczenia decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Lublinie z dnia [...] lipca 1987 r. oraz wykonalności tej decyzji w odniesieniu do działki oznaczonej numerem ewidencyjnym 4/2. Zarzuty dotyczące niedoręczenia decyzji J. S. nie mogły być uwzględnione z dwóch powodów. Przede wszystkim w orzecznictwie sądowo administracyjnym i piśmiennictwie utrwalony jest pogląd, że naruszenie przepisów postępowania administracyjnego uzasadniające wznowienie postępowania, określone w art. 145 k.p.a., nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu art. 156 § 1 k.p.a. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 lutego 2010 r., sygn. II OSK 355/09, a który to pogląd Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela: poprzez udział w postępowaniu administracyjnym należy rozumieć udział stron w całym ciągu czynności postępowania. Przez udział stron w postępowaniu administracyjnym należy rozumieć nie tylko udział w jednej fazie postępowania, jaką jest postępowanie wyjaśniające, ale też w następnej fazie postępowania, którą stanowi faza rozstrzygnięcia. Udział w drugiej fazie postępowania administracyjnego zagwarantowany jest przez doręczenie stronie decyzji. Zatem, jeżeli organ nie doręczy decyzji stronie, oznacza to, że nie zagwarantował jej czynnego udziału w postępowaniu, pozbawiając tym samym prawa do ochrony interesu prawnego. W takiej sytuacji, jeżeli strona po upływie czasu dowie się, że w sprawie zapadła decyzja, przysługuje jej ochrona w trybie żądania wznowienia postępowania (por. także uwagi do art.145 k.p.a. w komentarzu Kodeksu postępowania administracyjnego pod red. R. Hausera, wyd. 2018 r. Legalis). Zatem rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ma dotyczyć samej decyzji administracyjnej, a nie poprzedzającego ją postępowania. Wada rażącego naruszenia prawa stanowiąca przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji musi jednak tkwić w samej decyzji, a to znaczy, że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa procesowego, jeżeli treść decyzji odpowiada prawu. Zarzut związany z niezapewnieniem stronie czynnego udziału w postępowaniu bez jej winy może świadczyć o wystąpieniu przesłanki wznowienia (zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), a jako taki – nie może skutkować zastosowaniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Po drugie, gdyby za autorem skargi kasacyjnej, czynić rozważania w celu ustalenia, czy doszło do rażącego naruszenia art. 33 § 4 k.p.a., to trzeba mieć na uwadze, co oznacza pojęcie rażącego naruszenia prawa. Otóż w orzecznictwie i w piśmiennictwie od dawna już jest ugruntowany pogląd, że pojęcie "rażące naruszenie prawa", o którym mowa w art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. oznacza naruszenie przepisu niepozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. Nie chodzi tu zatem o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny. Tymczasem zgodnie z art.33 §4 k.p.a. " W sprawach mniejszej wagi organ administracji publicznej może nie żądać pełnomocnictwa, jeśli pełnomocnikiem jest członek najbliższej rodziny lub domownik strony, a nie ma wątpliwości co do istnienia i zakresu upoważnienia do występowania w imieniu strony". Użyte w tym przepisie pojęcia "sprawy mniejszej wagi" i "członek najbliższej rodziny lub domownik" są zwrotami niedookreślonymi, które były rozmaicie interpretowane przez organy i w praktyce orzeczniczej sądów administracyjnych. W piśmiennictwie podkreśla się, że ustawodawca używa w tekstach prawnych zwrotów niedookreślonych wówczas, gdy zależy mu na tym, aby to organ (lub sąd) wypełniał je treścią w konkretnej sprawie. Istotą konstrukcji pojęć niedookreślonych jest zakodowana w niej swoboda oceny stanu faktycznego z punktu widzenia danej wartości. W konsekwencji pojęcia te nie dają się jednoznacznie zdefiniować, można raczej starać się przypisywać im pewne cechy oraz zakresy znaczeniowe, ewentualnie konstruować ich definicje negatywne, tzn. wskazywać te elementy, które – pod względem semantycznym – pozostają poza ich treścią ( por. szczegółowe rozważania dot. tzw. domniemanego pełnomocnictwa - "Pełnomocnik i pełnomocnictwo w ogólnym postępowaniu administracyjnym" Jan Chmielewski, MOP 2016, Nr 11). Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku istotnie nie odniósł się do zarzutu skargi naruszenia art. 33 §4 k.p.a. Jednakże to uchybienie nie mogło skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku, który odpowiada prawu. Z powyższych względów pierwszy z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów nie mógł być uwzględniony. Odnośnie do zarzutu dotyczącego naruszenia art.156 §1 pkt 5 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji niewykonalnej w dniu jej wydania w zakresie działki nr 4/2 wskazać należy, co następuje. Decyzja z dnia [...] lipca 1987 r. Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Lublinie wydana została na podstawie art.51 i 59 ust.3 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. Nr 40, poz. 268). Decyzją tą orzeczono o przejęciu gospodarstwa rolnego na własność Państwa, w zamian za świadczenie emerytalne. Jak wynika z akt sprawy wydanie tej decyzji zostało poprzedzone wizytą geodety na gruncie i w gospodarstwie rolnym w obecności J. S. Sporządzony został szkic działek wchodzących w skład gospodarstwa rolnego i szczegółowo wyliczona powierzchnia. Działka nr 4/1 pod budynkami o powierzchni 0, 2000 ha została wyłączona z przekazania, natomiast działka nr 4/2 o powierzchni 0,1250 ha pozostała w dożywotnim użytkowaniu J. S. W notatce sporządzonej przez geodetę wyliczył on powierzchnię gruntów do przekazania – 1,8117 ha, a zatem z wyłączeniem działki 4/1 o pow. 0,2000 ha. Aby zrozumieć, dlaczego w decyzji o przekazaniu użyto w pkt 1 sformułowania z wyłączeniem działek nr 4/1 i nr 4/2, a następnie w pkt 2 stwierdzono, że J. S. działkę nr 4/2 zachował w dożywotnie użytkowanie należy odnieść powyższe do przepisów ustawy 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin, będących podstawą wydania decyzji. A z przepisów tych wynika, co uszło uwadze autorowi skargi kasacyjnej, że pod pojęciem przekazania gospodarstwa rolnego Państwu - rozumie się nieodpłatne przekazanie na rzecz Państwa na wniosek rolnika własności i posiadania tego gospodarstwa (art.2 pkt 7 ustawy). Chodzi zatem o to, że działka nr 4/2, jako pozostającą w posiadaniu rolnika (dożywotnim użytkowaniu) była wyłączona z przekazania do czasu śmierci rolnika, a po tej chwili przechodziła na własność Państwa. Przepisy ustawy z 14 grudnia 1982 r. umożliwiały rolnikowi pozostawienie na własność jedynie działki z budynkami ( działki siedliskowej). Zgodnie bowiem z art. 57 ust.1 ustawy z gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu rolnik może wyłączyć i zachować własność działki gruntu, na której wzniesione są budynki lub ich część, a także inwentarz żywy i martwy. Z własnością wyłączonej nieruchomości związana jest służebność gruntowa w zakresie niezbędnym do korzystania z tej nieruchomości. O wielkości działki, a także ustanowieniu służebności orzeka terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego w drodze decyzji. Natomiast – zgodnie z art. 56 ust. 2 ustawy rolnik, który przekazał gospodarstwo rolne następcy lub Państwu, ma prawo do użytkowania działki gruntu rolnego o powierzchni nie przekraczającej 10% obszaru przekazanego gospodarstwa, nie więcej jednak niż o powierzchni 0,3 ha. W świetle powyższych regulacji jest prawnie oczywiste, że na Państwo nie przechodziła wyłącznie własność działki pod budynkami (czyli w niniejszej sprawie działka nr 4/1), natomiast w posiadaniu rolnika pozostawała działka, o której stanowił art.56 ust.2 ustawy (czyli w niniejszej sprawie działka nr 4/2), co oznacza, że działka ta nie pozostawała własnością rolnika, lecz przechodziła na własność Państwa. Jednakże w dacie przekazania - w rozumieniu art. 2 ust.7 ustawy – z uwagi na dożywotnie posiadanie działki nr 4/2 była ona wyłączona z przekazania. Jeszcze raz bowiem wyjaśnić należy, że przekazanie oznaczało przejście własności i posiadania. Dla celów wydania decyzji w przedmiocie świadczenia emerytalnego przyjęto powierzchnię przekazanego gospodarstwa – 1,8117 ha. Dożywotnie użytkowanie oznaczało, że posiadanie tej działki przypadło Państwu po śmierci rolnika. Z uwagi na taką właśnie konstrukcję przekazania przewidzianą przez ustawodawcę nie można przypisywać kwestionowanej decyzji wady w postaci jej niewykonalności. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.