II OSK 3139/17

Dnia 4 grudnia 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Marcin Kamiński Protokolant: starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 marca 2016 r. sygn. akt III SA/Kr 1360/15 w sprawie ze skargi A. L. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały dotyczącej ustalenia cen za korzystanie z cmentarzy komunalnych na terenie Gminy [...] oraz za usługi świadczone na tych cmentarzach oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 11 marca 2016 r. sygn. akt III SA/Kr 1360/15 w sprawie ze skargi A.L. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały dotyczącej ustalenia cen za korzystanie z cmentarzy komunalnych na terenie Gminy [...] oraz za usługi świadczone na tych cmentarzach, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy: Rada Gminy [...] w dniu [...] listopada 2011 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zmiany uchwały dotyczącej ustalenia cen za korzystanie z cmentarzy komunalnych na terenie Gminy [...] oraz za usługi świadczone na tych cmentarzach. W § 1 tej uchwały zmieniono brzmienie § 1 uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2004 r. nr [...] w sprawie ustalenia cen za korzystanie z cmentarzy komunalnych na terenie Gminy [...] oraz za usługi świadczone na tych cmentarzach przez podanie wysokości: opłat cmentarnych za oddanie miejsca pod grób na pochowanie zmarłego, opłat cmentarnych za pozostawienie grobu na kolejne okresy dwudziestoletnie, opłat za wykonanie pogrzebu w podstawowym zakresie ceremonii, opłat za wykonanie usług związanych z ekshumacją zwłok i szczątków zmarłych oraz pozostałych opłat cmentarnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że kontrolę Sądu w sprawie zainicjowała skarga A.L., wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Sąd I instancji uznał, że zaskarżoną uchwałą został naruszony interes prawny skarżącej, wynikający z tzw. prawa do grobu. Źródłem tego prawa są m.in. przepisy ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, np. art. 7 tej ustawy. Sąd I instancji wskazał, że miejsce pod grób murowany nadal stanowi własność właściciela cmentarza, ale niewątpliwie przyznanie danej osobie (dysponentowi) prawa do miejsca pod grób murowany oznacza nakaz skierowany do administratora cmentarza co do ochrony tego miejsca przed jego rozdysponowaniem dla innej osoby. Przez wprowadzenie stawek opłat za korzystanie z cmentarza, w tym za użytkowanie grobowca i za każde następne miejsce w grobowcu, zdaniem Sądu I instancji naruszono interes prawny skarżącej jako dysponentki grobowca. Z treści zaskarżonej uchwały wynika, że opłaty związane z korzystaniem z cmentarza obciążają osoby korzystające z cmentarza. Wynika to wprost z § 1 zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym wprowadzono opłaty za korzystanie z cmentarza w wysokościach w nim wskazanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że zaskarżoną uchwałą Rada Gminy [...] dokonała zmiany ceny za korzystanie z cmentarzy komunalnych na terenie Gminy [...] oraz za usługi świadczone na tych cmentarzach, które miały być ponoszone przez podmioty korzystające z cmentarzy komunalnych. Zdaniem Sądu I instancji Rada Gminy [...] jednostronnie uregulowała rodzaj i wysokość opłat, obciążając w ten sposób podmioty korzystające z cmentarzy obowiązkami. Mając na uwadze skutki, jakie wywołała zaskarżona uchwała, Sąd I instancji ocenił, że ma ona charakter źródła prawa powszechnie obowiązującego – aktu prawa miejscowego. Na jej podstawie dochodziło do wiążącego obciążenia podmiotów zewnętrznych wobec administracji obowiązkiem ponoszenia opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych. Nie była to tylko swoista oferta skierowana do zainteresowanych osób, lecz w istocie zobligowanie podmiotów korzystających z cmentarzy do finansowej partycypacji, wykonanie zadań przez organ gminy było bowiem uzależnione od poniesienia przez nich stosownej opłaty. Nie można uznać, zdaniem Sądu I instancji, że ta partycypacja finansowa była dobrowolna. Ustalając jednolitą dla wszystkich osób korzystających z cmentarzy wysokość tych opłat, w praktyce uchwała uzależniała realizację świadczeń od poniesienia opłat. Zaskarżona uchwała określając opłaty za korzystanie z cmentarzy komunalnych, od których uzależniona była możliwość korzystania z cmentarza, nakładała w istocie na każdego obowiązek uiszczenia tych opłat w wysokości określonej w uchwale. Adresatem tej uchwały były wszystkie podmioty chcące korzystać z cmentarzy komunalnych i urządzeń cmentarnych, a uchwała nakazywała im określone zachowanie: obowiązek uiszczenia wskazanej w uchwale opłaty. Adresaci uchwały określeni zostali generalnie, a nie imiennie. Uchwała dotyczyła sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. Zdaniem Sądu I instancji zaskarżona uchwała ma charakter zewnętrzny, normatywny, generalny i abstrakcyjny, posiada cechy pozwalające na zaliczenie jej do aktów prawa miejscowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że tego rodzaju akt, wprowadzający obowiązek ponoszenia opłat za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, ma charakter powszechnie obowiązujący. Jego adresatem nie jest sama administracja, lecz obejmuje on swoją regulacją postępowanie wszystkich kategorii podmiotów prawa, zewnętrznych wobec administracji: osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, nakładając na nie obowiązki. Zdaniem Sądu I instancji zawarcie w zaskarżonej uchwale administracyjnoprawnej reglamentacji obowiązującej podmioty znajdujące się poza administracją danej jednostki samorządu, czyni tę uchwałę aktem prawa miejscowego. Sąd I instancji wskazał, że art. 88 ust. 1 Konstytucji przewiduje, że warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie, natomiast w ust. 2 przewidziano, że zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa. Zasady te określone zostały w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych (Dz.U. z 2011r., Nr 197, poz. 1172). Według treści art. 13 pkt 2 tej ustawy w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Akty te, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy, o czym mowa w art. 4 ust. 1 tej ustawy, lub krótszy, o czym jest mowa w 4 ust. 2 i 3 oraz w art. 5. Z uwagi na powszechnie obowiązujący charakter zaskarżonej uchwały, zdaniem Sądu I instancji winna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym, na podstawie art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych, co stanowiło warunek wejścia w życie tej uchwały. Sąd I instancji wskazał, że wymóg ten nie został w sprawie spełniony, albowiem w § 2 tej uchwały przewidziano, że uchwała podlega ogłoszeniu przez rozplakatowanie w miejscach publicznych na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej Gminy [...], a w § 4 przewidziano, że uchwała wchodzi w życie z dniem ogłoszenia. Zdaniem Sądu I instancji stanowi to istotne naruszenie w/w przepisu powołanej ustawy, będące podstawą do stwierdzenia nieważności. Sąd I instancji za uzasadniony uznał zarzut naruszenia prawa przez wprowadzenie w zaskarżonej uchwale opłat za przedłużenie prawa do grobu murowanego (grobowca). Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011r. nr 45 poz. 236) zawiera ogólną regulację pozwalającą na ustanowienie na jej podstawie opłat za korzystanie z komunalnych urządzeń użyteczności publicznej. Zdaniem Sądu I instancji powołana ustawa ma zastosowanie o tyle, o ile inna ustawa nie określi zakresu opłat pobieranych na podstawie tych odrębnych przepisów, a takie odrębne przepisy zawiera ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych, stanowiąca lex specialis w stosunku do ustawy o gospodarce komunalnej. Sąd I instancji wskazał na art. 7 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, który przewiduje, że "Grób nie może być użyty do ponownego chowania przed upływem 20 lat". W art. 7 ust. 2 przewidziano, że "Po upływie 20 lat ponowne użycie grobu do chowania nie może nastąpić, jeżeli jakakolwiek osoba zgłosi zastrzeżenia przeciw temu i uiści opłatę, przewidzianą za pochowanie zwłok. Zastrzeżenie to ma skutek na dalszych lat 20 i może być odnowione." Z kolei art. 7 ust. 3 tej ustawy przewiduje, że "Przepisy ust. 1 i 2 nie mają zastosowania do chowania zwłok w grobach murowanych przeznaczonych na pomieszczenie zwłok więcej niż jednej osoby, a także do chowania urn zawierających szczątki ludzkie powstałe w wyniku spopielenia zwłok". Zdaniem Sądu I instancji z przytoczonych przepisów wynika, że organ gminy może ustalać jedynie "opłaty za pochowanie zwłok" (art. 7 ust. 2), a nie jakiekolwiek opłaty związane z prowadzeniem cmentarza. Sąd I instancji wskazał, że wprowadzenie w zaskarżonej uchwale opłaty za przedłużenie prawa do grobu murowanego (grobowca) należy uznać za niemająca podstawy prawnej, a zatem sprzeczne z przytoczonymi przepisami, tj. z art. 7 ust. 2 i 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. W tej części, zdaniem Sądu I instancji zaskarżona uchwała istotnie naruszała prawo. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości, na podstawie art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Gmina [...] wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi w trybie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, pomimo tego, że w dacie podjęcia uchwały nie przyjmowano, aby ustalanie cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej miało charakter aktów prawa miejscowego, co skutkowałoby koniecznością ogłaszania ich w dzienniku urzędowym województwa, wobec czego w zakresie tym Sąd mógł ograniczyć się do stwierdzenia na podstawie przepisu art. 147 p.p.s.a. w związku z art. 1 ustawy p.p.s.a. oraz przepisów art. 2 i 7 Konstytucji R.P., że uchwała została podjęta z naruszeniem prawa; 2. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 roku o gospodarce komunalnej, przez uznanie, że przepis ten wyłącza możliwość ustalania opłaty za miejsce pod grób murowany za przyjęty okres. Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na jej rzecz. A.L. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 13 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych nie jest zasadny. Według art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych: “W wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się: akty prawa miejscowego stanowione przez (...) organy gminy". Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej: "Jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o: wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalenia cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego". Artykuł 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej nie stanowi expressis verbis o charakterze prawnym uchwał podejmowanych na jego podstawie. Brak takiej regulacji w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej nie przesądza o pozbawieniu podjętej w tym przedmiocie uchwały charakteru aktu prawa miejscowego. Artykuł 4 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej zawiera normę prawną upoważniającą organ stanowiący gminy do podjęcia aktu prawa miejscowego. Zawiera bowiem wszystkie elementy delegacji ustawowej do wydania aktu prawa miejscowego. Wynika to z konstrukcji normy prawnej, która na równi z umocowaniem zawartym w szczególnych przepisach stawia umocowanie zawarte w tej normie. Umocowanie do wydania w określonym w art. 4 ust. 1 pkt 2 przedmiocie jest ograniczone regulacją w przepisach szczególnych. Charakter prawny uchwały wynika również z mocy wiążącej regulacji uchwały. Uchwałą tą związany jest każdy usługobiorca, który obowiązany jest w wysokości określonej w uchwale ponosić opłaty za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. W zaskarżonym wyroku Sąd w pełni prawidłowo wywiódł charakter zaskarżonej uchwały i w konsekwencji prawidłowo zastosował art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Nie można podzielić argumentacji skargi kasacyjnej, że z uwagi na to, że charakter uchwał wydawanych na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej był sporny, to Sąd powinien odstąpić od zastosowania sankcji nieważności, a zastosował sankcję stwierdzenia niezgodności z prawem. Rozpoznając sprawę Sąd związany jest art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Odstąpić od stwierdzenia nieważności uchwały może odstąpić tylko, gdy akt nie ma charakteru aktu prawa miejscowego. Ustalenie, że akt spełnia wszystkie przesłanki kwalifikacji do aktu prawa miejscowego wyłącza dopuszczalność odstąpienia od zastosowania sankcji nieważności. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej. Artykuł 4 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej wprost stanowi, że radzie przysługuje właściwość do stanowienia o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalenia cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. W pełni zasadnie w zaskarżonym wyroku Sąd wywiódł obowiązującą regulację szczególną w art. 7 ust. 3 ustawy z 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Regulacja w tej ustawie wyłącza dopuszczalność wydania w tym zakresie unormowania w akcie prawa miejscowego na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce komunalnej. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.