I OSK 1577/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 799/15 w sprawie ze skargi W.K. na bezczynność Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie własności czasowej do gruntu nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. zobowiązuje Prezydenta m. st. Warszawy do rozpoznania wniosku z dnia 25 maja 1949 r. o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości- w terminie 1 miesiąca od doręczenia organowi akt; 3. zasądza od Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz W.K. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 11 marca 2016 r. o sygn. akt I SAB/Wa 799/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi W.K. na bezczynność Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie własności czasowej do gruntu nieruchomości, zobowiązał Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy do podjęcia czynności zmierzających do jednoznacznego ustalenia czy wniosek z dnia 25 maja 1949 r. o przyznanie własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ulicy [..], został rozpoznany w całości lub części (ze wskazaniem dokumentów potwierdzających te okoliczności), w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że W.K. pismem z 29 września 2015 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy polegającą na niezałatwieniu w terminie wniosku o ustalenie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości przy ul. [..]w [..]oznaczonej hip. jako "[..]". W uzasadnieniu skargi wskazał, że wniosek o ustanowienie prawa własności czasowej złożony został przez poprzedników prawnych skarżącego w dniu 25 maja 1949 r. Mimo upływu 66 lat wniosek ten nie został przez organ rozpoznany, co skutkuje naruszeniem w sposób rażący przepisu art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a." Wobec wskazanej bezczynności, w dniu 22 maja 2015 r. skarżący wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z zażaleniem na niezałatwienie przez Prezydenta m.st. Warszawy sprawy w terminie. W odpowiedzi na skargę Prezydent m.st. Warszawy wniósł o jej oddalenie i podał, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się na obszarze objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Postanowieniem z 8 października 2015 r. nr [..]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpoznaniu zażalenia skarżącego, zobowiązało organ do rozpoznania w terminie 2 miesięcy wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do ww. gruntu i wydania w tym przedmiocie stosownego rozstrzygnięcia. Organ podał, że według wykazu 2 Sygn. akt 1 OSK 1577/16 hipotecznego nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej "[..], tytuł własności do działu nr 2 o pow. 37708 łokci kw. z tej nieruchomości zapisany był przez zastrzeżenie na W.P. i Z.N. na mocy aktu kupna zeznanego w dniu 27 września 1922 r. za nr 32 tej księgi. W trakcie przeglądania ww. księgi stwierdzono, że jest ona zdekompletowana i jej część przeznaczona na wpisy - str. od 51 do 74 i od 99 do 159 wykazu, str. od 201 do 280 księgi umów oraz zbiór dokumentów, uległa zniszczeniu. W dziale II wykazu księgi wieczystej "[..]" k-17, wpisem jawnym z 6 czerwca 1956 r. ujawniony jest Skarb Państwa - na podstawie orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 5 maja 1954 r. nr [..]oraz na wniosek z 6 października 1955 r. dz.kw.3188/55. W ocenie organu, ujawniony stan prawny przedmiotowej nieruchomości wyklucza prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie rozpatrzenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, dopóki orzeczenie rozstrzygające sprawę tego wniosku znajduje się w obrocie prawnym. Ponowne wydanie decyzji w tej samej sprawie obarczone byłoby wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Organ podał ponadto, że z uwagi na brak w aktach sprawy, jak i w zniszczonej księdze wieczystej "[..]", orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 5 maja 1954 r., wystąpił do właściwych archiwów oraz innych instytucji w celu jego odszukania. Powyższe stanowisko podtrzymane zostało przez organ w piśmie procesowym z 12 stycznia 2016 r., przy którym nadesłano akta sprawy, w tym odnalezione akta własnościowe nieruchomości położonej przy ul. [..]". Skarżący w piśmie procesowym z 3 marca 2016 r. wskazał, że z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, iż wniosek dekretowy z 25 maja 1949 r. do dnia dzisiejszego nie został rozpoznany, natomiast orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 5 maja 1954 r. nr [..]dotyczy innej nieruchomości, objętej tą samą księga wieczystą, ale stanowiącej własność M.W.. Sąd I instancji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd I instancji powołując się na art. 149 § 1 P.p.s.a. oraz art. 35 § 1 i 3 k.p.a. wskazał, że że bezczynność organu administracji publicznej występuje nie tylko wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, ale również wtedy, gdy je podjął, lecz mimo 3 Sygn. akt I OSK 1577/16 ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem decyzji lub innego aktu administracyjnego. Sąd podał, że kluczową kwestią jest ustalenie, czy rozpoznany został wniosek W.P. z 25 maja 1949 r. (data prezentaty Zarządu Miejskiego w m.st. Warszawie) o przyznanie za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w [..]przy ul. [..]" (k-1 akt adm.). Następnie Sąd wskazał, że jak wynika ze znajdujących się w aktach administracyjnych zaświadczeń Państwowego Biura Notarialnego w Warszawie z 1 lipca 1972 r. i 24 marca 1981 r. dotyczących stanu działów I, II, III i IV wykazu hipotecznego nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej "[..]" (k-41 i k-56 akt adm.), tytuł własności co do działu nr 2 o pow. 37708 łokci kw. z tej nieruchomości zapisany był w częściach równych na rzecz W.P. i Z.N. na mocy aktu z 27 września 1922 r. Stosownie do zastrzeżenia z wniosku z 19 sierpnia 1941 r. niepodzielna połowa działki nr 2 należąca do W.P., wskutek jego śmierci przeszła na rzecz jego dzieci, tj. W.B.P. i K/.P w częściach równych. Na mocy wniosku z 20 sierpnia 1941 r. W.B.P. sprzedał 1/12 części gruntu M.L. Stosownie do wniosku z 16 grudnia 1942 r. M.L. należącą do niej 1/12 niepodzielną część działki nr 2 sprzedała A.Ż.P.. W dalszej części zaświadczeń wskazuje się, że na mocy art. 1 i art. 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy oraz orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 5 maja 1954 r. nr [..]w przedmiocie odmowy przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości - grunt oraz wszystkie budynki na nim położone, znajdujące się przy ul. [..]przeszły na rzecz Skarbu Państwa na wniosek z 6 października 1955 r. nr [..]. W ocenie organu, które to stanowisko przedstawione zostało w odpowiedzi na skargę, w piśmie procesowym z 12 stycznia 2016 r. oraz na rozprawie sądowej w dniu 11 marca 2016 r., skoro wniosek dekretowy został rozpoznany orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 5 maja 1954 r. nr [..], co bezspornie wynika z treści cytowanych zaświadczeń, brak jest podstaw do jego ponownego rozpoznania, a tym samym skarga na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania tego wniosku jest bezzasadna. 4 Sygn. akt I OSK 1577/16 W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, stanowisko organu jest co najmniej przedwczesne. Sąd I instancji podkreślił, że w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego organowi początkowo udało się uzyskać jedynie dokumenty dotyczące przekształceń własnościowych dotyczących przedmiotowej nieruchomości do roku 1942 (dokumenty te nadesłał Sąd Rejonowy dla Warszawy Mokotowa w Warszawie XV Wydział Ksiąg Wieczystych k-156 akt adm.) oraz wniosek dekretowy W.P. z 25 maja 1949 r. Odnośnie do orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 5 maja 1954 r. nr [..]oraz wniosku z 6 października 1955 r. nr 3188/55 organ dwukrotnie (tj. 13 stycznia 2006 r. k-43 akt adm. i 18 sierpnia 2015 r. k-204 akt adm.) występował o wydanie ich uwierzytelnionych odpisów do Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa Wydział Ksiąg Wieczystych. W odpowiedziach z 23 stycznia 2006 r. i 26 sierpnia 2015 r. Sąd poinformował jednak, że dokumentów tych brak jest w księdze wieczystej gruntu, a przy tym, jak wynika z notatki kontrolnej z 1958 r. uczynionej w końcu księgi, część księgi dawnej pod nazwą "[..]" nr inw. 890, w postaci wykazu hipotecznego, część księgi umów oraz zbioru dokumentów uległa zniszczeniu. Wobec tego brak jest możliwości wydania odpisów żądanych dokumentów. Po wniesieniu przez skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi na bezczynność organu oraz po wydaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowienia z 8 października 2015 r. zobowiązującego organ do rozpatrzenia wniosku W.P. z 25 maja 1949 r. o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości, Prezydent m.st. Warszawy w dniu 5 października 2015 r. wystąpił do Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa w Warszawie XV Wydziału Ksiąg Wieczystych o umożliwienie wglądu do księgi hipotecznej "[..]", natomiast w dniu 25 listopada 2015 r. wystąpił do: Archiwum Państwowego m.st. Warszawy, Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie, Urzędu m.st. Warszawy Biura Organizacji Urzędu Wydziału Archiwum i Naczelnika Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami w Dzielnicy Praga Południe o nadesłanie orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 5 maja 1954 r. nr [..]oraz wniosku z 6 października 1955 r. nr 3188/55, jak również wszelkich materiałów dotyczących przedmiotowej nieruchomości. 5 Sygn. akt I OSK 1577/16 Na skutek powyższego organ w dniu 14 grudnia 2015 r. uzyskał m.in. akta własnościowe nieruchomości położonej przy ul. Kinowej 13/25 "[..]nr 1". W aktach tych znajdują się m.in.: wniosek M.W. z 5 lipca 1949 r. o przyznanie prawa własności czasowej do terenu nieruchomości położonej w Warszawie "[..]I" przy ul. [..][..] (k-3), orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 5 maja 1954 r. nr [..]odmawiające przyznania M.W. prawa własności czasowej do nieruchomości "[..]1" (k-7) oraz postanowienie Sądu Powiatowego dla Warszawy-Pragi w Warszawie Wydział III Ksiąg Publicznych z 5 marca 1956 r., którym, na wniosek Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 6 października 1955 r. nr [..]oraz na podstawie ww. orzeczenia z 5 maja 1954 r., dokonano wpisu przeniesienia prawa własności nieruchomości przy ul. [..]nr hip. [..]I w [..]na rzecz Skarbu Państwa. Wpisu powyższego dokonano w dniu 16 czerwca 1956 r. Do akt dołączono również zaświadczenie Państwowego Biura Notarialnego w Warszawie z 1 lipca 1972 r. dotyczące stanu działów I, II, III i IV wykazu hipotecznego nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej "[..]", z którego wynika, że tytuł własności co do działki nr 1 o pow. 42709 łokci kw. z tej nieruchomości zapisany był na rzecz M.W., a następnie na mocy art. 1 i art. 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy oraz orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 5 maja 1954 r. nr [..]w przedmiocie odmowy przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości - grunt oraz wszystkie budynki na nim położone, znajdujące się przy ul. [..]przeszły na rzecz Skarbu Państwa na wniosek z 6 października 1955 r. nr [..] (k-83). W aktach tych znajdują się również podobne zaświadczenia z 1 lipca 1972 r. (k-85 i 85), dotyczące nieruchomości [..]działka nr 2 o pow. 37708 łokci kw. stanowiącej własność W.P. i Z.N. oraz nieruchomości [..]działka nr 3 o pow. 37708 łokci kw. stanowiącej własność R.K.. Także i w tych zaświadczeniach wskazano, że wpisu własności Skarbu Państwa do działek nr 2 i 3 dokonano na podstawie orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 5 maja 1954 r. nr [..], na wniosek z 6 października 1955 r. nr [..], podczas gdy, jak wskazano powyżej, z jego treści wynika, że dotyczyło jedynie działki nr 1. 6 Sygn. akt I OSK 1577/16 W ocenie Sądu I instancji, w sprawie koniecznym jest podjęcie przez Prezydenta m.st. Warszawy czynności zmierzających do jednoznacznego ustalenia, czy wniosek W.P. z 25 maja 1949 r. o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [..]oznaczonej hip. jako "[..]" działka nr 2 został rozpoznany w całości lub w części (ze wskazaniem dokumentów potwierdzających tę okoliczność). Wyznaczając, stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., termin w jakim organ zobowiązany będzie do załatwienia sprawy, Sąd miał na względzie realną możliwość zakończenia w tym okresie postępowania. Zdaniem Sądu, rozsądnym i realnym terminem, w jakim możliwe jest zakończenia postępowania, mając na uwadze zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, bez uszczerbku dla gwarancji procesowych stron, a więc takim, przy ustalaniu którego uwzględniona jest złożoność materii w jakiej organ będzie orzekał, jest termin jednego miesiąca od daty zwrotu do organu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem. Sąd wziął również pod uwagę fakt, że postanowieniem z 14 maja 2015 r. nr [..]Prezydent m.st. Warszawy zawiesił postępowanie o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, do czasu rozpoznania powyższego wniosku z 25 maja 1949 r. o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu tej nieruchomości. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył W.K., zaskarżając go w całości zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. 1) art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. poprzez zobowiązanie Prezydenta m. st. Warszawy do podjęcia określonych czynności faktycznych w terminie 1 miesiąca w sytuacji, w której WSA powinien nakazać Prezydentowi m. st. Warszawy wydanie w tym samym terminie orzeczenia w sprawie, gdyż przedmiotem skargi była bezczynność w sprawie wydania decyzji, a nie wykonania bliżej nieokreślonych czynności; 2) art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 149 §1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy i zobowiązanie Prezydenta m. st. Warszawy do podjęcia określonych czynności faktycznych w terminie 1 miesiąca w sytuacji, w której przedmiotem skargi była bezczynność Prezydenta m. st. Warszawie w 7 Sygn. akt I OSK 1577/16 postępowaniu administracyjnym, które może zakończyć się jedynie wydaniem decyzji administracyjnej, natomiast ewentualne wykonanie wyroku przez organ administracji nie będzie prowadziło do zakończenia sprawy. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku i zobowiązanie Prezydenta m. st. Warszawy do wydania orzeczenia w sprawie w terminie 1 miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie narusza art. 149 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt. 8 P.p.s.a. Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jak wynika z sentencji zaskarżonego wyroku nie zawiera on rozstrzygnięcia (zobowiązania ) o jakim mowa w przepisie. Sąd I instancji zobowiązał Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy do podjęcia czynności zmierzających do jednoznacznego ustalenia, czy wniosek z dnia 25 maja 1949r. o przyznanie własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ulicy [..]został rozpoznany w całości lub części ( ze wskazaniem dokumentów potwierdzających te okoliczności ), w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Sygn. akt I OSK 1577/16 Analiza art. 149 § 1 P.p.s.a. prowadzi do wniosku, że jego zasadniczym celem jest doprowadzenie do definitywnego załatwienia sprawy, w której organ pozostaje bezczynny lub prowadzi postępowanie przewlekle. Skarga na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. W przypadku skarg na bezczynność kontroli Sądu poddawany jest bowiem brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w określonym przez prawo terminie. Skarga na bezczynność jest pochodną skargi na określone prawne formy działania organów administracji publicznej. Oznacza to, że skarga na bezczynność organów zasadna może być tylko w tych przypadkach, w których organy zobowiązane do wydania decyzji i postanowień, bądź do dokonania określonej czynności, z ustawowego obowiązku nie wywiążą się w określonym terminie. Istota skargi na bezczynność polega na tym, że Sąd uwzględniając ją, zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Celem wprowadzenia przez ustawodawcę do systemu polskiego prawa instytucji skargi na bezczynność jest ochrona uprawnień jednostki do żądania od organu zachowania gwarantowanego jednostce przez przepis prawa. Skarga ta stanowi zatem narzędzie, przymuszające organ do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Instytucja skargi na bezczynność organu oraz przewlekłe prowadzenie postępowania stanowi środek prawny który ma właśnie na celu doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Odnosząc powyższe uwagi do treści zaskarżonego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd skargi kasacyjnej, iż w rozpoznawanej sprawie zobowiązanie nałożone na Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy nie stanowi zobowiązania do ostatecznego załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem o ustanowienie prawa własności czasowej do nieruchomości warszawskiej. Zobowiązanie organu do podjęcia czynności w celu ustalenia czy wniosek został rozpoznany, nie stanowi zobowiązania do definitywnego załatwienia sprawy w rozumieniu art. 149 § 1 P.p.s.a. Wykonanie wyroku przez organ nie doprowadziłoby bowiem do załatwienia sprawy. Ustalenia o jakich mowa w wyroku nie stanowią 9 Sygn. akt I OSK 1577/16 czynności rozstrzygających sprawę, a tylko takich dotyczy m. In. art. 149 § 1 pkt. 1 P.p.s.a. Z uwagi na to, że sprawa administracyjna może zostać załatwiona w różnych formach procesowych, o tym jakie powinno być rozstrzygnięcie decyduje przedmiot sprawy. Ustanowienie prawa własności czasowej ( jego odmowa ) wymaga wydania decyzji administracyjnej, stąd też dokonane przez Sąd I instancji zobowiązanie organu do poczynienia określonych ustaleń , pozostaje w sprzeczności z treścią art. 149 § 1 pkt. 1 P.p.s.a. i celem jakiemu służy skarga na bezczynność. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. w zw. z art. 193 P.p.s.a. i art. 200 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. 10