II OZ 707/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Miron po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia P. P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 129/16 o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi S. C. na uchwałę Rady Miejskiej w Olkuszu z dnia 15 czerwca 2010 r. nr XLIX/526/2010 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Osiek południe - Zimnodół postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z dnia 14 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 129/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił wniosek P. P. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu ze skargi S. C. na uchwałę Rady Miejskiej w Olkuszu z dnia 15 czerwca 2010 r. nr XLIX/526/2010 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Osiek południe - Zimnodół. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że P. P. argumentował wniosek o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika tym, że wynik postępowania dotyczy jego interesu prawnego. Interes prawny wywodzi on z prawa własności nieruchomości składającej się z działek nr [...], [...] i [...] położonych w Z., na której realizuje inwestycję budowy farmy wiatrowej a możliwość i sposób zagospodarowania nieruchomości określone zostaną w wyniku postępowania przed sądem. Sąd pierwszej instancji uznał, że wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. Wyjaśnił, że przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtowany jest na innych zasadach niż w postępowaniu dotyczącym indywidualnej sprawy administracyjnej regulowanej przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, co wynika z przepisu art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446; dalej: ustawa o samorządzie gminnym). Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie kontrola sądowa odbywa się w ramach wyznaczonych indywidualnym interesem prawnym, na który powołuje się skarżący S. C. i po jego uprzednim zbadaniu. Żaden inny podmiot nie może powoływać się na swój własny interes prawny w postępowaniu, które wyłącznie dotyczy interesu prawnego wnoszącego skargę - może sam wnieść skargę. W konsekwencji powyższego w postępowaniu sądowym będącym następstwem wniesienia skargi na uchwałę planistyczną nie mogą brać udziału inne podmioty a przepis art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) nie ma tu zastosowania. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł P. P. Zarzucił on Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 33 § 2 p.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W konsekwencji wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia lub ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. W ocenie wnoszącego zażalenie przepis art. 33 § 2 p.p.s.a. nie ogranicza w sposób wyraźny jego zastosowania wyłącznie do postępowań administracyjnych, które były prowadzone w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Jego zdaniem za zawężającą wykładnią tego przepisu nie przemawia również art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wskazano, że przepis ten wymaga wyczerpania procedury w niej określonej wyłącznie przez podmiot, który jako pierwszy zamierza złożyć skargę na uchwalę organu gminy. Nie ma on natomiast zastosowania w sytuacjach, gdy dany podmiot, opierający się na własnym interesie prawnym, zamierza jedynie wstąpić do już zainicjowanego skargą postępowania sądowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Istotą problemu w rozpoznawanej sprawie jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy w niniejszej sprawie ze skargi S. C. na uchwałę Rady Miejskiej w Olkuszu z dnia 15 czerwca 2010 r. nr XLIX/526/2010 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Osiek południe - Zimnodół możliwe było dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika P. P. Na tak postawione pytanie należy udzielić odpowiedzi przeczącej. Jak stanowi przepis art. 33 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718) osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia prawidłowo zaakcentował, że sprawy toczące się ze skargi na uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są szczególnego rodzaju sprawami, w których znacznie ograniczona jest możliwość dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika postępowania. Postępowanie zmierzające do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest odrębnym postępowaniem, którego przebieg regulują przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015, poz. 199 ze zm.) i do którego nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Szczególny przepis - w odniesieniu do regulacji ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - stanowi również podstawę prawną do zaskarżenia takiej uchwały do sądu administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Postępowanie w niniejszej sprawie toczy się na skutek skargi S. C. wniesionej na podstawie przywołanego wyżej art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że przepis ten nie daje podstaw do dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym innego pomiotu niż wnoszący skargę na akt prawa miejscowego. Pogląd ten jest już utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienia NSA: z dnia 12 kwietnia 2016 r. sygn. akt II OZ 366/16; z dnia 21 grudnia 2015 r. sygn. akt II OZ 1233/15; z dnia 27 października 2015 r. sygn. akt II OZ 1000/15; orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z konstrukcji przywołanego przepisu wynika wszak, że przymiot strony (oprócz organu) w postępowaniu kwestionującym legalność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z uwagi na indywidualny charakter skargi do sądu administracyjnego, ma wyłącznie skarżący, który spełnił warunek formalny w postaci wystąpienia do rady gminy z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i wykazał konkretne i realne naruszenie swojego interesu prawnego postanowieniami tej uchwały. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia przedmiotową uchwałą rady gminy otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy. Dokonywana przez sąd administracyjny ocena miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonywana jest tylko pod kątem naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu, który wniósł skargę. Tak określony zakres kontroli sądu determinowany jest przepisem art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Inny podmiot, który nie wniósł skargi do sądu administracyjnego we własnym interesie, nie może zatem skutecznie ubiegać się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. Odmienna wykładnia przepisu art. 33 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, którą przedstawił P. P. w zażaleniu, zezwalająca na dopuszczenie do udziału w charakterze uczestnika postępowania innego podmiotu, nie może być zaakceptowana, gdyż przekreśliłaby ona indywidualny charakter skargi do sądu administracyjnego na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie oznacza to jednak, że wnioskodawca jest pozbawiony możliwości zakwestionowania uchwały będącej przedmiotem niniejszej skargi. Po spełnieniu warunków określonych w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym P. P. może wnieść skargę na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ku czemu nie ma przecież przeszkód. Przyjęcie powyższego modelu postępowania sądowego z całą pewnością nie stanowi zatem pozbawienia czy też ograniczenia zagwarantowanego konstytucyjnie prawa do sądu. W konkluzji stwierdzić należy, że wbrew twierdzeniom zażalenia interpretacja przepisu art. 33 § 2 p.p.s.a. dokonana przez Sąd pierwszej instancji, jak i jego zastosowanie w niniejszej sprawie, było prawidłowe. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.