II OZ 366/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia "M." sp. z o.o. w P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Po 919/15 odmawiające dopuszczenia do udziału w sprawie w sprawie ze skargi I. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w P. na uchwałę Rady Miasta P. z dnia [...] lipca 2009 r. Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić zażalenie. I. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Miasta P. z dnia [...] lipca 2009 r. Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "R.– L." część B w P. Złożonym na rozprawie w dniu 13 stycznia 2016 r. wnioskiem, "M." Sp. z o.o. z siedzibą w P. zwróciła się o dopuszczenie jej na podstawie art. 33 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do udziału w ww. sprawie. W uzasadnieniu wniosku wyjaśniono, że Spółka jest współwłaścicielem w udziale [...] nieruchomości, której współwłaścicielem jest skarżąca Spółka, a leżącej na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego będącym przedmiotem skargi. Akt ten dotyczy praw i obowiązków wnioskodawcy, bowiem jego zapisy Spółka musi uwzględniać przy planowanych inwestycjach. Uchylenie przez sąd niektórych postanowień planu może wpłynąć na zakres dysponowania przez wnioskodawcę nieruchomością i realizowane na niej inwestycje. Uczestniczący w rozprawie prokurent skarżącej Spółki wniósł o nieuwzględnienie wniosku. Potwierdził, iż Spółka "M." jest współwłaścicielem nieruchomości, w stosunku do możliwości zagospodarowania której niniejsza sprawa ma rozstrzygnąć. Wyjaśnił, iż między współwłaścicielami nieruchomości jest konflikt, a zgłoszenie udziału w postępowaniu ma na celu jedynie jego przedłużenie. Pełnomocnik wnioskodawcy oświadczył, że w niniejszej sprawie nie ma konfliktu interesów pomiędzy skarżącą Spółką a jego mandatem, który też uznaje, że postanowienia objętego skargą planu są niekorzystne dla nieruchomości, której są współwłaścicielami. Postanowieniem z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Po 919/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odmówił dopuszczenia "M." sp. z o.o. w P. do udziału w sprawie. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd wskazał, że art. 33 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie daje podstaw do dopuszczenia wnioskodawcy jako uczestnika postępowania w przedmiotowym postępowaniu sądowym ze skargi wniesionej w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), na akt prawa miejscowego. Uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone i zarazem wyczerpał przed wniesieniem skargi tryb określony tym przepisem. Przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność planu zagospodarowania przestrzennego, kształtowany jest zatem na innych zasadach, aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Podmiot, który nie wniósł skargi do sądu administracyjnego we własnym interesie i po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, nie może skutecznie ubiegać się o dopuszczenie do udziału w już toczącym się z inicjatywy innego podmiotu postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zażaleniem "M." sp. z o.o. w P. zaskarżyła powyższe postanowienie, zarzucając mu naruszenie: 1) art. 138 w zw. z art. 166 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędne zastosowanie i brak wskazania w rubrum zaskarżonego postanowienia, że sprawa o dopuszczenie do udziału w postępowaniu była rozpatrywana z wniosku "M." sp. z o.o. i błędne wskazanie, że sprawa dotyczyła rozpatrywania skargi zgłoszonej przez I. sp. z o.o. sp.k.; 2) art. 33 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędną wykładnię terminu "postępowanie administracyjne" i pominięcie, że wskazany termin odnosi się również do sytuacji, w której przed złożeniem skargi zostało skierowane do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a w konsekwencji przyjęcie przez Sąd, że toczące się postępowanie sądowoadministracyjnej nie zostało poprzedzone postępowaniem administracyjnym; 3) art. 101 ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, iż wskazana regulacja wyłącza zastosowanie art. 33 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podczas gdy przepisy obu ustaw nie są ze sobą sprzeczne ani się wzajemnie nie wykluczają. Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie zmianę zaskarżonego postanowienia i dopuszczenie spółki "M." sp. z o.o. do udziału w sprawie oraz zasądzenie solidarnie od I. sp. z o.o. sp. k. oraz Rady Miasta P. na rzecz "M." sp. z o.o. zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu zażaleniowym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności podnieść należy, że w sprawie nie doszło do takiego naruszenia art. 138 w zw. z art. 166 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), które powinno skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia. Z treści rozstrzygnięcia (tenoru) wynika bowiem jednoznacznie, w jakim zakresie przedmiotowym postanowieniem rozpoznano niniejszą sprawę. Ponadto wszystkie wymogi, jakie musi spełniać sentencja, unormowane w ww. przepisie, zostały spełnione. Odnośnie pozostałych zarzutów wskazać należy, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej, Sąd I instancji w zaskarżonym postanowieniu dokonał prawidłowej wykładni art. 33 § 2 p.p.s.a. Zaskarżona uchwała została podjęta w trybie uregulowanym w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z art. 14 ust. 8 tej ustawy wynika, że zatwierdzony w drodze uchwały miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego. Tryb postępowania w sprawie projektowania, uchwalania i zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest więc określony przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz ustawą normującą materię należącą do planowania i zagospodarowania przestrzennego. Procedura planistyczna jest całkowicie odrębnie uregulowana i nie prowadzi do załatwienia sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto odrębność tego postępowania dotyczy nie tylko podjęcia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale także wniesienia do wojewódzkiego sądu administracyjnego skargi na tę uchwałę na podstawie przepisów ustawy o samorządzie gminnym, z którą to skargą mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Pogląd ten jest już utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. postanowienia NSA: z dnia 28 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OZ 345/15; z dnia 13 listopada 2014 r., sygn. akt II OZ 1160/14; z dnia 25 lipca 2014 r., sygn. akt II OZ 722/14; z dnia 21 stycznia 2014 r. sygn. akt II OZ 3/14; z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt II OZ 524/13; z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt II OZ 903/12; z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. akt II OZ 703/10; z dnia 7 lipca 2010 r., sygn. akt II OZ 657/10; z dnia 22 stycznia 2008 r., sygn. akt II OZ 1361/07). Z brzmienia art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), wynika, iż przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność aktu podjętego z zakresu administracji publicznej, kształtowany jest na innych zasadach niż w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. W przeciwieństwie bowiem do legitymacji w postępowaniu administracyjnym, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie (art. 28 k.p.a.), uprawnionym do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia stwarza dopiero możliwość przeprowadzenia merytorycznej oceny rodzaju tego naruszenia wobec podmiotu kwestionującego przed sądem administracyjnym legalność planu. Wskazany przepis nie daje natomiast podstaw do dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym innego pomiotu, niż wnoszący skargę na akt prawa miejscowego. Ocena bowiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonywana jest tylko pod kątem naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu, który wniósł skargę. Naruszenie interesu prawnego innych podmiotów może być przedmiotem oceny sądu w odrębnym postępowaniu, po spełnieniu warunków formalnych i wystąpieniu na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z własną skargą na daną uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast w interesie osób popierających podjętą przez radę gminy uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działa gmina, która również jest zainteresowana tym, aby uchwała ta nie została wyeliminowana przez sąd z obrotu prawnego. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.