II OZ 722/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia H. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 362/14 odmawiające dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi C. Ż. na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić zażalenie. Pismem z dnia 15 listopada 2013 r. C. Ż. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. W toku postępowania sądowoadministracyjnego z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w niniejszej sprawie w charakterze uczestnika postępowania wystąpiła H. Sp. z o.o. z siedzibą w W. Wnioskująca o dopuszczenie Spółka wyjaśniła, iż prowadzi działalność gospodarczą w zakresie budowy farm wiatrowych. Obecnie Spółka realizuje inwestycję polegającą na wybudowaniu farmy wiatrowej na terenie gminy S. Realizację tej inwestycji umożliwiła zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. dokonana uchwałą Rady Gminy S. z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...]. Spółka wyjaśniła, iż wydana została już decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji oraz złożony wniosek o pozwolenie na budowę. Uwzględnienie skargi przez Sąd spowoduje, że grunty które Spółka wydzierżawiła i nabyła celem prowadzenia działalności gospodarczej utracą przyznaną im przez tę uchwałę prawną możliwość zlokalizowania turbin wiatrowych co pociągnie za sobą finansowe konsekwencje. Postanowieniem z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 362/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny odmówił dopuszczenia Spółki do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika postępowania. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd wskazał, że wnioskująca o dopuszczenie do udziału w sprawie Spółka nie jest uczestnikiem niniejszego postępowania z mocy prawa (art. 33 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Brak jest także podstaw do dopuszczenia wnioskującej Spółki do udziału w sprawie na podstawie art. 33 § 2 ww. ustawy. Przedmiotem niniejszego postępowania jest zbadanie zgodności z prawem uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Procedura uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została określona przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647). Do postępowania w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mają zastosowania przepisy k.p.a. Zdaniem Sądu art. 33 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dotyczy spraw rozstrzyganych w toku administracyjnego postępowania, toczącego się na podstawie przepisów k.p.a. Przepis ten nie ma natomiast zastosowania w sytuacjach, gdy przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest akt bądź czynność podjęta poza postępowaniem administracyjnym, a przede wszystkim przepis prawa miejscowego lub uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego. W niniejszej sprawie skarga została wniesiona przez C. Ż. w trybie art. 101 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.), który stanowi, że skargę do sądu administracyjnego na uchwałę dotyczącą planu może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone tą uchwałą. Z uwagi na specyficzny charakter skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która przysługuje wyłącznie osobie, której interes prawny został naruszony, w ocenie Sądu nie jest w ogóle możliwe dopuszczenie do udziału w takiej sprawie w charakterze uczestnika postępowania jakiejkolwiek innego podmiotu. Z powyższych względów przedmiotowy wniosek jest bezzasadny. Zażaleniem H. Sp. z o.o. z siedzibą w W. zaskarżyła powyższe postanowienie, zarzucając mu naruszenie: 1) art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) poprzez jego błędną wykładnię, polegające na przyjęciu, że do toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego przedmiotowy przepis znajduje zastosowanie lub nie w zależności od rodzaju skarżonego akty lub czynności z zakresu administracji publicznej i z powołaniem na fakt, że przedmiotem zaskarżenia jest akt prawa miejscowego, naruszenie tego przepisu przez niedopuszczenie Spółki do udziału w postępowaniu sądowym, co w konsekwencji skutkowało nieważnością postępowania zgodnie z art. 185 § 2 pkt 5 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. 2) art. 32 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. poprzez ich niezastosowanie, a których prawidłowe zastosowanie, przy uwzględnieniu skargi skarżącego za zasadną i uchylenie uchwały Rady Gminy S. z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] naruszy uprawnienie Spółki do uzyskania przez nią pozwolenia na budowę. Z uwagi na powyższe wniesiono o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez dopuszczenie Spółki do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika postępowania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Ponadto wniesiono o dopuszczenie na okoliczność wykazania, że przedmiotowe postępowanie bezpośrednio dotyczy interesu prawnego Spółki, dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach postępowania, w postaci: wniosku o pozwolenie na budowę złożonego przez Spółkę dnia 10 stycznia 2014 r. do Starosty M.; decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie. Zgodnie z art. 33 § 2 p.p.s.a., udział w charakterze uczestnika postępowania może zgłosić osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. W świetle regulacji wyżej powołanego przepisu, dopuszczenie danego podmiotu w charakterze uczestnika postępowania, może mieć miejsce wyłącznie w tym postępowaniu sądowym, które w wyniku złożenia skargi staje się niejako "następstwem" postępowania administracyjnego. Nieprzypadkowo bowiem ustawodawca posłużył się pojęciem "postępowanie administracyjne", które jest pojęciem prawnym i nawiązuje do regulacji zawartej w art. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jedynie postępowania enumeratywnie wymienione w tym przepisie stanowią "postępowania administracyjne" i do tego rozumienia odwołuje się przepis art. 33 § 2 p.p.s.a. statuujący przesłanki dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym. Tymczasem do postępowania w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, a tryb postępowania w sprawie sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest określony ustawą normującą materię należącą do planowania i zagospodarowania przestrzennego. Nie mamy tu więc do czynienia z załatwieniem sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Procedura planistyczna jest całkowicie odrębnie uregulowana i nie prowadzi do załatwienia sprawy administracyjnej (por. postanowienia NSA: z dnia 21 stycznia 2014 r., sygn. akt II OZ 3/14; z dnia 27 stycznia 2012 r., sygn. akt II OZ 14/12; z dnia 16 grudnia 2008 r. sygn. akt II OZ 1310/08). Mając powyższe na uwadze należy uznać, że zasadnie przyjął Sąd I instancji w zaskarżonym postanowieniu, iż art. 33 § 2 p.p.s.a. nie daje podstaw do dopuszczenia H. Sp. z o.o. z siedzibą w W. jako uczestnika postępowania w przedmiotowym postępowaniu sądowym ze skargi C. Ż. na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak bowiem trafnie zauważył Sąd I instancji przepis art. 33 § 2 p.p.s.a. nie ma zastosowania w sytuacjach, gdy przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest przepis prawa miejscowego lub uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego. Słusznie ponadto Sąd I instancji zwrócił w zaskarżonym postanowieniu uwagę na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zgodnie z którym skargę na uchwałę rady gminy podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, w tym na uchwałę o zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, może wnieść do sądu administracyjnego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą rady, o ile wcześniej wezwie radę do usunięcia zarzucanego naruszenia i wezwanie to okaże się bezskuteczne. Tak skonstruowany przepis art. 101 ustawy o samorządzie gminnym wpływa na legitymację skarżącego. W przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność planu zagospodarowania przestrzennego, kształtowany jest na innych zasadach, aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera dopiero drogę do jej merytorycznego rozpoznania (oceny). Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu, kwestionującego przed sądem administracyjnym legalność tego planu. Inny podmiot natomiast, który nie wniósł skargi do sądu administracyjnego we własnym interesie, nie może skutecznie ubiegać się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Powyższe stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. postanowienia NSA: z dnia 21 stycznia 2014r., sygn. akt II OZ 3/14; z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II OZ 532/12; z dnia 27 stycznia 2012 r., sygn. akt II OZ 14/12; z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. akt II OZ 1354/10; z dnia 13 lutego 2009 r., sygn. akt II OZ 134/09; z dnia 15 lutego 2008 r., sygn. akt II OZ 102/08; z dnia 22 stycznia 2008 r., sygn. akt II OZ 1361/07). W konsekwencji nie doszło również w niniejszej sprawie do naruszenia art. 32 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich niezastosowanie. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.