II OZ 14/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Anna Łuczaj po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia I. S.A. z/s w Gdyni na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 553/11 o odmowie dopuszczenia I. S.A. z/s w Gdyni do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Gdańsku na uchwałę Rady Miasta Gdańsk z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 553/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odmówił dopuszczenia Spółki I. S.A. z siedzibą w Gdyni do udziału w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Gdańsku na uchwałę Rady Miasta Gdańsk z dnia [...] sierpnia 2009 r., Nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd podał w uzasadnieniu, że w toku postępowania sądowoadministracyjnego I. S.A. z siedzibą w Gdyni wystąpiła z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania zgodnie z art. 33 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz na podstawie art. 110 o odroczenie rozprawy zaplanowanej na dzień 6 października 2011 r. wnioskodawczyni wskazała, iż jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości stanowiącej działki nr [...] łącznego obszaru 21.854 m2, położonej w Gdańsku przy ul. W. i S. oraz właścicielem znajdujących się na niej budynków stanowiących odrębne nieruchomości. Przedmiotowa nieruchomość objęta jest zaskarżonym planem miejscowym. Interes prawny do uczestniczenia w toczącym się przed Sądem postępowaniu Spółka wywodzi z okoliczności, że skoro opisana nieruchomość objęta jest zaskarżonym planem, to rozstrzygnięcie w jego przedmiocie ma istotny wpływ na jej interes prawny jako użytkownika wieczystego oraz właściciela. Wnioskodawczyni przytoczyła treść art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 roku, Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Sąd podniósł, że zgodnie z treścią art. 33 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Zgodnie natomiast z § 2 tego artykułu udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 24 § 5, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Z powyższych przepisów wynika, że są uczestnicy postępowania sądowego z mocy prawa (§ 1) oraz uczestnicy postępowania dopuszczeni do udziału w postępowaniu przez sąd (§ 2). W ocenie Sądu I. S.A. nie jest uczestnikiem niniejszego postępowania z mocy prawa i brak jest także podstaw do dopuszczenia jej do udziału w sprawie na podstawie art. 33 § 2 ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku podkreślił, że w niniejszej sprawie skarga została wniesiona przez prokuratora w oparciu o art. 50 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Natomiast, stosownie do treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) skargę do sądu administracyjnego na uchwałę dotyczącą planu może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone tą uchwałą. Z uwagi na ten na specyficzny charakter skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która przysługuje wyłącznie osobie, której interes prawny został naruszony, nie jest możliwe dopuszczenie do udziału w takiej sprawie w charakterze uczestnika postępowania jakiejkolwiek innej osoby (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2009 r., II OZ 134/09, LEX 535053). Z tych samych przyczyn nie jest to możliwe również w sytuacji, gdy skargę na uchwałę wniósł prokurator, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Spółka I. S.A. z/s w Gdyni w zażaleniu z dnia 7 grudnia 2011 r. (data nadania w Urzędzie Pocztowym) wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. Zaskarżonemu postanowieniu Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, polegające na błędnej interpretacji art. 33 § 2 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż: termin "postępowanie administracyjne" dotyczy innego postępowania niż postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie, a z ostrożności procesowej, iż: zakres terminu "postępowanie administracyjne" odnosi się wyłącznie do postępowań objętych zakresem regulacji ustawy kodeks postępowania administracyjnego oraz niezłożenie przez składającego zażalenie skargi w postępowaniu w przedmiocie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, pozbawia go przymiotu osoby uprawnionej do żądania dopuszczenia do udziału w charakterze uczestnika, o której mowa w art. 33 § 2 p.p.s.a. Zdaniem Spółki termin "postępowanie administracyjne", którym ustawodawca posłużył się w treści art.33 § 2 p.p.s.a., wobec braku definicji w samej ustawie, oraz wobec braku przepisów odsyłających do definicji zawartej w kodeksie postępowania administracyjnego należy interpretować szeroko. Zgodnie z tym poglądem postępowanie administracyjne rozumieć należy jako tryb działań organów administracji publicznej w sprawach dotyczących praw i obowiązków niepodporządkowanych im służbowo podmiotów, a zatem również postępowania w przedmiocie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego. Procedury dotyczące uchwalania tego aktu prawa miejscowego – w ocenie skarżącej są normą postępowania ponieważ regulują tryb i sposób dokonywania czynności przez organy administracji publicznej i inne podmioty tego postępowania, konsekwencją czego jest wydanie aktu prawa miejscowego, wpływającego na treść uprawnień i obowiązków w sferze administracyjno - prawnej także podmiotów niepodporządkowanych służbowo organom administracji. Spółka skarżąca podkreśliła, iż w doktrynie prawa postępowanie administracyjne sensu stricte nazywa się ogólnym postępowaniem administracyjnym (normowanym ustawą kodeks postępowania administracyjnego), wskazując iż obok niego funkcjonują inne postępowania administracyjne normowane w ustawach szczególnych (podobnie: W. Chróścielewski, Strony i uczestnicy postępowania sądowoadministracyjnego, PiP 2004/9/32, t. 4; czy J.P. Tamo). Powyższe uzasadnia wniosek składającej zażalenie, ponieważ postępowanie w przedmiocie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego jest szczególnym postępowaniem administracyjnym. W ocenie Spółki, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku błędnie zinterpretował normę art. 33 § 2, poprzez odnoszenie terminu "postępowanie administracyjne" do uprzednio prowadzonego postępowania w przedmiocie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego. W opinii żalącej się redakcja art. 33 § 2 p.p.s.a. poprzez posłużenie się zwrotem "tego postępowania" wskazuje iż dotyczy on postępowania sądowoadministracyjnego, w którym ma być skontrolowany uprzednio wydany akt prawa miejscowego. Spółka podniosła, iż nie korzystała z przysługujących jej uprzednio środków prawnych w toczącym się postępowaniu dot. uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z uwagi na treść uchwalonego planu, który kształtował jej uprawnienia zgodnie z jej interesem prawnym. Zdaniem Spółki Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, błędnie przyjął, że skoro plan zagospodarowania przestrzennego nie naruszał interesu prawnego wnoszącego zażalenie, nie jest możliwie dopuszczenie go do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania. To stanowisko nie zasługuje na aprobatę, ponieważ treść art.33 § 2 wskazuje, iż udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. Przyjęcie stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku pozbawia możliwości uczestniczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym podmiotów, które nie kwestionowały planu zagospodarowania przestrzennego, a które zainteresowane są w oddaleniu skargi o uchylenie tego aktu, skoro takie rozstrzygnięcie dotyczy ich interesu prawnego, negatywnie wpływając na ich uprawnienia. Spółka powołała na uzasadnienie tezę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2006 (sygn. I OSK 836/06 , LEX nr 321133), zgodnie z którą przymiot strony służy osobie, która nie składała skargi na uchwałę jednostki samorządu terytorialnego, ale wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, gdyż odmienne podejście w nadmierny sposób ograniczałoby uprawnienia osób mających niewątpliwie interes prawny w postępowaniu toczonym przed organem administracji publicznej w oparciu o inne przepisy procesowe niż k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie ma usprawiedliwionej podstawy. Zgodnie z art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a. - udział w charakterze uczestnika postępowania może zgłosić osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. W świetle tej regulacji, dopuszczenie danego podmiotu w charakterze uczestnika postępowania, może mieć miejsce wyłącznie w tym postępowaniu sądowym, które w wyniku złożenia skargi staje się niejako "następstwem" postępowania administracyjnego. Nieprzypadkowo ustawodawca posłużył się pojęciem "postępowanie administracyjne", które jest pojęciem prawnym i nawiązuje do regulacji zawartej w art. 1 k.p.a. Jedynie postępowania enumeratywnie wymienione w tym przepisie stanowią "postępowanie administracyjne" i do tego rozumienia odwołuje się przepis art. 33 § 2 p.p.s.a., statuujący przesłanki dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym. Interes prawny osoby, która zgłasza swój udział w postępowaniu na prawach strony musi się zatem odnosić do postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie skarga została wniesiona przez Prokuratora Okręgowego w Gdańsku na uchwałę Rady Miasta Gdańsk z dnia [...] sierpnia 2009 r., Nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaskarżona uchwała zapadła nie wskutek przeprowadzenia postępowania administracyjnego, lecz podjęto ją w trybie przewidzianym dla stanowienia prawa. Uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego następuje w wyniku przeprowadzenia postępowania legislacyjnego, w niniejszej sprawie w procedurze określonej w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zmianami). Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, a tryb postępowania w sprawie sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest określony przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz ustawą normującą materię należącą do planowania i zagospodarowania przestrzennego. Nie mamy tu więc do czynienia z załatwieniem sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Procedura planistyczna jest całkowicie odrębnie uregulowana i nie prowadzi do załatwienia sprawy administracyjnej, podczas gdy takie właśnie postępowanie określa Kodeks postępowania administracyjnego (art. 1 pkt 1 k.p.a.). Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż art. 33 § 2 p.p.s.a. nie daje podstaw do dopuszczenia I. S.A. z siedzibą w Gdyni jako uczestnika postępowania w przedmiotowym postępowaniu sądowym ze skargi wniesionej przez Prokuratora Okręgowego w Gdańsku. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, w ocenie której procedura uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego jest postępowaniem administracyjnym. Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej u.s.g., skargę na uchwałę rady gminy podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, w tym na uchwałę o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, może wnieść do sądu administracyjnego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą rady, o ile wcześniej wezwie radę do usunięcia zarzucanego naruszenia i wezwanie to okaże się bezskuteczne. Tak skonstruowany przepis art. 101 u.s.g. wpływa na legitymację skarżącego. W przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność planu zagospodarowania przestrzennego, kształtowany jest na innych zasadach, aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera dopiero drogę do jej merytorycznego rozpoznania (oceny). Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu, kwestionującego przed sądem administracyjnym legalności tego planu. Inny podmiot natomiast, który nie wniósł skargi do sądu administracyjnego we własnym interesie, nie może skutecznie ubiegać się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Analogiczne stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny zajął w postanowieniach: z dnia 15 lutego 2008 r., sygn. akt II OZ 102/08; z dnia 22 stycznia 2008 r., sygn. akt II OZ 1361/07; z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. akt II OZ 1354/10. Stanowisko to jest także aktualne w przypadku, gdy skargę na uchwałę w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wniósł prokurator lub wojewoda (por. postanowienie NSA z dnia 26 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OZ 695/11 oraz z dnia 2 lipca 2010 r., sygn. akt II OZ 623/10). Odnośnie przywołanego przez I. S.A. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2006 r., sygn. akt I OSK 836/06 stwierdzić należy, iż wyrok ten wydany został w innych okolicznościach sprawy. Wyrok ten zapadł w sprawie ze skargi na uchwałę zarządu powiatu w przedmiocie powierzenia stanowiska dyrektora szkoły, a zatem nie dotyczy uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przytoczonej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny dopuścił się naruszenia prawa nie powiadamiając o terminie wymienionej osoby, której powierzono powyższe stanowisko, a więc osoby której bezpośrednio dotyczyła zaskarżona do Sądu uchwała. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.