II OZ 1160/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Przedsiębiorstwa Usług Komunalnych [...] sp. z o.o. z siedzibą w T. na pkt 2 postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 495/14 odmawiającego dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze uczestnika Przedsiębiorstwo Usług Komunalnych [...] spółką z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w T. zażalenia [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą B. na pkt 1 postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 495/14 odmawiającego dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze uczestnika [...]Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą B. w sprawie ze skargi Zakładu [...] Spółka z o.o. w M. na uchwałę nr XXXIII/560/13 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 25 lutego 2013 r. w sprawie zmiany uchwały NR XXV/398/12 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 2 lipca 2012 r. w sprawie wykonania "Planu Gospodarki Odpadami Województwa Małopolskiego" postanawia: oddalić zażalenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 15 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 495/14 w pkt 1 odmówił dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze uczestnika [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą B. i w pkt 2 odmówił dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze uczestnika Przedsiębiorstwa Usług Komunalnych [...] spółką z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w T. i w sprawie ze skargi Zakładu [...] Spółka z o.o. w M. na uchwałę nr XXXIII/560/13 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 25 lutego 2013 r. w sprawie zmiany uchwały NR XXV/398/12 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 2 lipca 2012 r. w sprawie wykonania "Planu Gospodarki Odpadami Województwa Małopolskiego". W uzasadnieniu Sąd podał, że Zakład [...] Sp. z o.o. w M. (dalej jako Spółka skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę nr XXXI11/560/13 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 25 lutego 2013 r. w sprawie zmiany uchwały nr XXV/398/12 z dnia 2 lipca 2012 r. w sprawie wykonania "Planu Gospodarki Odpadami Województwa Małopolskiego". W dniu 19 maja 2014 r. udział w w/w sprawie - w charakterze uczestnika - zgłosiły: [...] Sp. z o.o. Zakład [...] w B. oraz przedsiębiorstwo Usług Komunalnych [...]Sp. z o.o. w T. W swoich wnioskach o dopuszczenie do udziału w sprawie ww. Spółki wskazały, że zaskarżoną przez Zakład [...] Sp. z o.o. w M. uchwałą nr XXXI11/560/13 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 25 lutego 2013 r. w sprawie zmiany uchwały nr XXV/398/12 z dnia 2 lipca 2012 r. w sprawie wykonania "Planu Gospodarki Odpadami Województwa Małopolskiego - nadano zakładowi w N. T. stanowiącym własność [...] Sp. z o.o. Zakład [...], status regionalnej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych (RIPOK) dla regionu południowego województwa małopolskiego. Z kolei treścią § 1 pkt 3 uchwały Nr XXVI11/460/12 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 29 października 2012 r. w sprawie zmiany uchwały XXV/398/12 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 2 lipca 2012 w sprawie wykonania "Planu Gospodarki Odpadami Województwa Małopolskiego" nadano zakładowi zlokalizowanemu w miejscowości T. os. R. [...] status RIPOK dla regionu południowego województwa małopolskiego. Sąd wskazał, że obydwa zakłady są zakładami konkurencyjnymi do zakładu prowadzonego przez skarżącą Spółkę. Uwzględnienie przez Sąd skargi Zakładu [...] Sp. z o.o. w M. na uchwałę nr XXXIII/560/13 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 25 lutego 2013 r. w sprawie zmiany uchwały nr XXV/398/12 z dnia 2 lipca 2012 r. w sprawie wykonania "Planu Gospodarki Odpadami Województwa Małopolskiego - spowodowałoby utratę przez zakład w N. T., stanowiący własność [....] z o.o. Zakład [...] statusu RIPOK, co niewątpliwie doprowadziłoby w/w zakład w N. T. do upadłości i zaburzenia sytuacji na rynku odpadowym w regionie południowym województwa małopolskiego. W związku z tym, wnioski w/w Spółek oparte na art. 33 § 2 P.p.s.a., w ich przekonaniu są uzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że zgodnie z art. 33 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U, z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), "osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony". "Udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności (art. 33 § 2 P.p.s.a.)". Z brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, iż jego dyspozycja odnosi się tylko do postępowań sądowoadministracyjnych, które stanowią następstwo postępowań administracyjnych wskazanych w art. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., w skrócie K.p.a.). Sąd I instancji wskazał, że takim postępowaniem nie jest postępowanie w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, bowiem uchwała sejmiku województwa, regulująca to zagadnienie, jest aktem prawa miejscowego, przewidzianym w przepisie art. 38 ust. 1 i nn. ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 21 ze zm.). Zaskarżona uchwała zapadła więc nie wskutek przeprowadzenia postępowania administracyjnego, lecz podjęto ją w trybie przewidzianym dla stanowienia prawa. W ocenie Sądu I instancji, przepis art. 33 § 2 P.p.s.a. nie może mieć zastosowania tam, gdzie sama legitymacja skargowa jest oparta na innych przesłankach niż te, które wyznacza art. 50 P.p.s.a. Przepis art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 596 ze zm., w skrócie u.s.w.) przewiduje, że skargę na akt prawa miejscowego, wydany w sprawie z zakresu administracji publicznej może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem tego aktu. Podstawą tej legitymacji nie jest zatem tylko samo istnienie interesu prawnego po stronie podmiotu skarżącego, ale jednocześnie fakt jego naruszenia. Skoro u.s.w. przewiduje inny (węższy) wymiar legitymacji skargowej przy skargach na uchwały organów samorządu województwa, nie można wobec podmiotów składających wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu wszczętym taką skargą stosować innej miary niż wobec skarżącego i uznawać, że dla uczestnictwa w postępowaniu sądowym wystarczy samo wylegitymowanie się interesem prawnym bez wskazania na jego naruszenie. Status wszystkich uczestników postępowania sądowoadministracyjnego powinien być równy. W ocenie Sądu I instancji, rozszerzająca wykładnia art. 33 § 2 P.p.s.a. jest niedopuszczalna. Brzmienie cyt. przepisu jest jednoznaczne i jego dyspozycja odnosi się do takich przypadków w postępowaniu sądowoadministracyjnym, które było poprzedzone postępowaniem administracyjnym, a więc postępowaniem o charakterze jurysdykcyjnym uregulowanym przez normy prawa procesowego (np. k.p.a., ordynację podatkową). Użyte w powołanym przepisie określenie "tego postępowania" dotyczy postępowania sądowoadministracyjnego, w którym ma być skontrolowany wydany uprzednio akt, czynność lub bezczynność. Uczestnikiem postępowania administracyjnego na podstawie art. 33 § 2 P.p.s.a. może zatem stać się podmiot, któremu przysługiwała legitymacja materialnoprawna w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonego aktu, ale który w tym postępowaniu nie brał udziału, bo tylko wtedy wynik postępowania sądowoadministracyjnego może dotyczyć jego interesu prawnego. Podsumowując, Sąd I instancji wskazał, że art. 33 § 2 P.p.s.a. nie daje podstaw do dopuszczenia wnioskujących Spółek jako uczestników postępowania w przedmiotowym postępowaniu sądowym ze skargi wniesionej na akt prawa miejscowego w trybie art. 90 ustawy o samorządzie województwa. Zażalenia na powyższe postanowienie wniosły Przedsiębiorstwo Usług Komunalnych [...] sp. z o.o. z siedzibą w T. oraz [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą B. W swoim zażaleniu [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością zaskarżyła postanowienie w zakresie punktu 1, zarzucając na podstawie art. 197 §2 P.p.s.a. w zw. z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisu postępowania, a to art. 33 § 2 zd. 1 ppsa poprzez przyjęcie, że w przypadku postępowania ze skargi na akt prawa miejscowego nie znajduje zastosowania, albowiem zakresem jego normowania objęte są jedynie postępowania sądowoadministracyjne będące konsekwencją postępowań administracyjnych określonych w art. 1 kpa, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Powołując się na powyższe zarzuty wniesiono o: zmianę zaskarżonego postanowienia w pkt 1 poprzez dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika [...] Spółka z o.o. w B., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w zakresie punktu 1 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie. W uzasadnieniu wskazano, że przedstawiciele doktryny dopuszczają możliwość zgłoszenia udziału w oparciu o przepis art. 33 § 2 P.p.s.a. podmiotów, których interesu prawnego dotyczy wynik sprawy ze skargi m.in. na uchwałę jednostki samorządu terytorialnego. Postępowania odrębne powinny być uznawane za postępowania administracyjne w rozumieniu art. 33 § 2 zd. 1 P.p.s.a. Uznać więc należy, że postępowanie administracyjne, o którym mowa w art. 33 § 2 zd. 1 P.p.s.a. obejmuje swym znaczeniem nie tyko postępowanie jurysdykcyjne, jak chce tego WSA ale również inne postępowania mające charakter administracyjny, w szczególności zaś administracyjne postępowania legislacyjne. Orzeczenie po myśli skarżącej Spółki, polegające na wyeliminowaniu z obrotu prawnego fragmentu zaskarżonej uchwały spowodowałoby naruszenie interesu prawnego Spółki [...] i dlatego też jej uczestnictwo w postępowaniu jest uzasadnione. Uwzględnienie skargi spowoduje po stronie spółki utratę statusu RIPOK, co oznacza brak dalszej możliwości wykonywania działalności zarezerwowanej dla regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. W zażaleniu Przedsiębiorstwo Usług Komunalnych [...] Sp. z o.o. w T. zaskarżając postanowienie w części, tj. w pkt 2 zarzuciło: 1) naruszenie art. 33 § 2 P.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na odmowie dopuszczenia Przedsiębiorstwa do udziału w sprawie w charakterze uczestnika mimo braku podstaw dla takiego postąpienia, 2) naruszenie art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności poprzez nieuzasadnioną odmowę dopuszczenia Przedsiębiorstwa do udziału w sprawie w charakterze uczestnika. Powołując się na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie oraz o zasądzenie na rzecz spółki kosztów postępowania zażaleniowego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu wskazano, że ewentualne uwzględnienie skargi spowodowałoby konsekwencje w postaci zaburzenia sytuacji na rynku odpadowym w regionie południowym województwa małopolskiego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenia nie zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z art. 33 § 1 P.p.s.a., osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4 w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności (art. 33 § 2 P.p.s.a.). Z treści przepisu art. 33 § 2 P.p.s.a. wynika zatem, że dany podmiot może zostać dopuszczony do udziału w charakterze uczestnika wyłącznie w tym postępowaniu sądowym, które w wyniku złożenia skargi stało się niejako następstwem postępowania administracyjnego. Tymczasem w niniejszym postępowaniu skarżący złożyli skargę na uchwałę wydaną w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwała ta zapadła nie wskutek przeprowadzonego postępowania administracyjnego, ale została podjęta w trybie przewidzianym dla stanowienia prawa, na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie mamy więc tutaj do czynienia z załatwieniem sprawy administracyjnej w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem procedura planistyczna uregulowana jest odrębnie i nie prowadzi do załatwienia sprawy administracyjnej, ale do uchwalenia prawa miejscowego. Pogląd ten jest już utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienia NSA: z dnia 14 grudnia 2011 r. sygn. akt II OZ 1306/11, z dnia 26 lipca 2011 r. sygn. akt II OZ 644/11, z dnia 21 stycznia 2014 r. sygn. akt II OZ 3/14, z dnia 5 listopada 2010 r. sygn. akt II OZ 703/10, z dnia 22 stycznia 2008 r. sygn. akt II OZ 1361/07, dostępne: https://cbois.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze podzielić należy pogląd Sądu pierwszej instancji, że przepis art. 33 § 2 P.p.s.a. nie będzie miał w niniejszej sprawie zastosowania, a przepis art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstaw do dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym innego pomiotu, niż wnoszący skargę na akt prawa miejscowego. Ocena miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonywana jest natomiast tylko pod kątem naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu, który wniósł skargę. Argumentacja zażaleń, że odmowa dopuszczenia do udziału w niniejszym postępowaniu w konsekwencji pozbawia wnioskodawców możliwości dochodzenia praw na drodze sądowej, jest niezasadna. Zawsze, bowiem istnieje możliwość złożenia skargi na ewentualnie zmienioną, w konsekwencji orzeczenia Sądu, uchwałę Sejmiku. Takie prawo przysługuje wówczas także wnioskodawcom, lecz w odrębnym, wywołanym ich skargą postępowaniu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.