II OZ 345/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Rolniczego Kombinatu Spółdzielczego B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Po 995/14 o odmowie dopuszczenia do udziału Rolniczego Kombinatu Spółdzielczego w B. w postępowaniu w sprawie ze skargi D.M., A.B., S.C. i K.T. na uchwałę Rady Miasta i Gminy Wysoka z dnia 17 maja 2011 r. Nr VII/32/2011 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić zażalenie. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 10 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Po 995/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odmówił Rolniczemu Kombinatowi Spółdzielczemu w B. dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawie ze skargi D.M., A.B., S.C. i K.T. na uchwałę Rady Miasta i Gminy Wysoka z dnia 17 maja 2011 r. Nr VII/32/2011 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Wysoka w rejonie wsi Bądecz, Czajcze, Gmurowo, Nowa Rudna, Rudna, Sędziniec, Stare i Tłukomy. Sąd I instancji wskazał, iż pismem z dnia 1 grudnia 2014 r. Rolniczy Kombinat Spółdzielczy w B. na podstawie art. 33 § 2 w zw. z art. 25 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") wniósł o dopuszczenie go do udziału w ww. postępowaniu. W uzasadnieniu Rolniczy Kombinat Spółdzielczy wskazał, że ma swoją siedzibę na terenie Gminy Wysoka, a jako spółdzielnia jest właścicielem lub współwłaścicielem szeregu nieruchomości, szczegółowo wymienionych w tym piśmie. Spółdzielnia posiada zatem interes prawny wynikający z prawa własności nieruchomości i dotyczy jej wynik kontrolowanego postępowania. Na podstawie zaskarżonej uchwały została bowiem przeprowadzona procedura planistyczna, która zakończyła się uchwaleniem planu miejscowego, obejmującego m.in. obszar, na którym położone są nieruchomości należącego do Rolniczego Kombinatu Spółdzielczego. Mając na uwadze art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm., dalej jako "u.p.z.p."), w świetle którego postanowienia planu miejscowego kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, należy uznać, że spółdzielnia dysponuje interesem prawnym. Rolniczy Kombinat Produkcyjny wskazał zarazem, że jest zainteresowany zachowaniem stanu prawnego ukształtowanego zaskarżoną uchwałą i wykonywaniem prawa własności zgodnie z postanowieniami planu miejscowego. Spółdzielnia w 2011 r. podpisała umowę, na mocy której część należących do niej nieruchomości została oddana pod inwestycje polegające na budowie farmy wiatrowej. Kwestionowana uchwała wpływa zatem także na sytuację finansową wnioskodawcy z uwagi na otrzymywany czynsz dzierżawny. Sąd I instancji uznał, iż wniosek nie zasługiwał na uwzględnienie. Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z ogólną regułą z art. 33 § 1 p.p.s.a., osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnymi, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Jednocześnie ustawodawca wskazuje w art. 33 § 2 p.p.s.a., że udział w charakterze uczestnika może zgłosić również (1) osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także (2) organizacja społeczna, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Sąd I instancji zaznaczył, że przedmiotem skargi z dnia 28 lipca 2014 r. jest uchwała nr VII/32/2011 Rady Gminy Wysoka z dnia 17 maja 2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gmina Wysoka w rejonie wsi Bądecz, Czajcze, Gmurowo, Nowa Rudna, Rudna, Sędziniec, Stare i Tłukomy (Dz. Urz. Woj. Wlkp. Nr 218 poz. 3411). Akt ten przyjmowany jest w ramach szczególnej procedury przewidzianej w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do której nie mają co do zasady zastosowania przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a."). W szczególności zastosowania nie znajduje również art. 28 k.p.a. regulujący kwestię przymiotu strony postępowania administracyjnego. Ponadto Sąd zauważył, że szczególny charakter procedury przyjmowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przejawia się również na płaszczyźnie zaskarżania tego aktu. Zagadnienie to uregulowane jest bowiem w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm., dalej: "u.s.g."), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Tym samym uruchomienie sądowej kontroli planu miejscowego zależy od wykazania naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Tylko w takim wypadku można bowiem skutecznie wnieść skargę na wspomnianą uchwałę. Przepis ten wyznacza również zakres kontroli dokonywanej przez sąd. Interes prawny, rozumiany jako związek pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a określoną normą prawną, musi być nie tylko konkretny i rzeczywisty, lecz także indywidualny. Oznacza to w szczególności, że naruszenie prawa wynikające z podjęcia określonej uchwały przez radę gminy powinno dotyczyć interesu własnego skarżącego. W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że wniosek Rolniczego Kombinatu Spółdzielczego o dopuszczenie do udziału w sprawie nie zasługiwał na uwzględnienie, z uwagi na treść art. 101 ust. 1 u.s.g., który wymaga by naruszenie prawa dotyczyło indywidualnego interesu skarżącego i w konsekwencji wyklucza możliwość uzyskania statusu uczestnika takiego postępowania przez inne podmioty – nie będące organizacjami społecznymi – które nie wniosły własnej skargi, a tym bardziej podmioty, których zamiarem jest zwalczanie stanowiska skarżącego. W tej sytuacji Sąd I instancji na podstawie art. 16 § 2 i art. 33 § 2 p.p.s.a. odmówił dopuszczenia do udziału Rolniczemu Kombinatowi Spółdzielczemu w B. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył Rolniczy Kombinat Spółdzielczy w B. Postanowienie zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie: - art. 33 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., art. 101 ust. 1 u.s.g. oraz art. 1 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na: - przyjęciu z pominięciem brzmienia art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., że termin "postępowanie administracyjne" użyty w art. 33 § 2 p.p.s.a. należy interpretować wyłącznie w świetle art. 1 k.p.a. i w związku z tym nie obejmuje on swym zakresem postępowania planistycznego prowadzonego na podstawie ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w konsekwencji przepis art. 33 § 2 p.p.s.a. nie może stanowić podstawy dopuszczenia Rolniczego Kombinatu Spółdzielczego w B. do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania; - przyjęciu, że charakter postępowania przewidzianego w art. 101 ust. 1 u.s.g. uniemożliwia skuteczne ubieganie się przez Rolniczy Kombinat Spółdzielczy w B. o dopuszczenie go do udziału w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi innych osób na uchwałę Rady Miasta i Gminy Wysoka z dnia 17 maja 2011 r., pomimo że Rolniczy Kombinat Spółdzielczy w B. jest właścicielem nieruchomości położonych w obszarze objętym zaskarżoną uchwałą i rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie będzie miało wpływ na jego interes prawny; - art. 33 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. poprzez dokonanie błędnej zawężającej wykładni art. 33 § 2 p.p.s.a., odmawiającej dopuszczenia Rolniczego Kombinatu Spółdzielczego w B. w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi innych osób na uchwałę Rady Miasta i Gminy Wysoka z dnia 17 maja 2011 r., pomimo że Rolniczy Kombinat Spółdzielczy w B. jest właścicielem nieruchomości położonych w obszarze objętym zaskarżoną uchwałą i rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie będzie miało wpływ na jego interes prawny, przez co powinien on mieć możliwość brania udziału jako uczestnik postępowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzonym w niniejszej sprawie, a w konsekwencji więc zaprezentowanie przez Sąd wykładni art. 33 § 2 p.p.s.a. pozbawiającej Rolniczy Kombinat Spółdzielczy w B. prawa do sądu przewidzianego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 Konwencji. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 grudnia 2014 r. oraz dopuszczenie Rolniczego Kombinatu Spółdzielczego w B. do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym ze skargi D.M., A.B., S.G. i K.T. na uchwałę Rady Miasta i Gminy Wysoka z dnia 17 maja 2011 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (nr zaskarżonego aktu: VII/32/2011), ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 33 § 2 p.p.s.a. udział w charakterze uczestnika postępowania może zgłosić osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela pogląd wyrażony w postanowieniu NSA z dnia 7 lipca 2010 r., sygn. akt II OZ 657/10, iż odrębność procedury uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego od procedury określonej przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczy nie tylko podjęcia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale także wniesienia do sądu administracyjnego skargi na tę uchwałę na podstawie przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Zaznaczyć trzeba, że postępowanie w niniejszej sprawie toczy się na skutek skargi D.M., A.B., S.G. i K.T. wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., przedmiotem zaś zaskarżenia jest uchwała Rady Miasta i Gminy Wysoka podjęta w trybie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Słusznie zatem Sąd I instancji zwrócił w zaskarżonym postanowieniu uwagę na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm., dalej jako "u.s.g."), zgodnie z którym skargę na uchwałę rady gminy podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, w tym na uchwałę o zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, może wnieść do sądu administracyjnego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą rady, o ile wcześniej wezwie radę do usunięcia zarzucanego naruszenia i wezwanie to okaże się bezskuteczne. Tak skonstruowany przepis art. 101 u.s.g. wpływa na legitymację skarżącego. W przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność planu zagospodarowania przestrzennego, kształtowany jest na innych zasadach, aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera dopiero drogę do jej merytorycznego rozpoznania (oceny). Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu, kwestionującego przed sądem administracyjnym legalność tego planu. Inny podmiot natomiast, który nie wniósł skargi do sądu administracyjnego we własnym interesie, nie może skutecznie ubiegać się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Powyższe stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. postanowienia NSA: z dnia 21 stycznia 2014r., sygn. akt II OZ 3/14; z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II OZ 532/12; z dnia 27 stycznia 2012 r., sygn. akt II OZ 14/12; z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. akt II OZ 1354/10; z dnia 13 lutego 2009 r., sygn. akt II OZ 134/09; z dnia 15 lutego 2008 r., sygn. akt II OZ 102/08; z dnia 22 stycznia 2008 r., sygn. akt II OZ 1361/07). Z tego względu zasadna jest odmowa dopuszczenia wnioskodawcy do udziału w postępowaniu sądowym ze skargi D.M., A.B., S.G. i K.T. złożonej w tej sprawie. Zauważyć ponadto należy, że w świetle art. 33 § 2 p.p.s.a., dopuszczenie danego podmiotu w charakterze uczestnika postępowania, może mieć miejsce wyłącznie w tym postępowaniu sądowym, które w wyniku złożenia skargi staje się niejako "następstwem" postępowania administracyjnego. W niniejszej zaś sprawie nie mamy do czynienia z załatwieniem sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz odrębnym postępowaniem, którego zakres regulowała ustawa, w oparciu o którą przeprowadzono postępowanie planistyczne w niniejszej sprawie - tzn. ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W świetle powyższego uznać należy za zasadne stwierdzenie Sądu I instancji, że brak było podstaw do dopuszczenia Rolniczego Kombinatu Spółdzielczego w B. do udziału w postępowaniu w sprawie ze skargi D.M., A.B., S.G. i K.T. na uchwałę Rady Miasta i Gminy Wysoka z dnia 17 maja 2011 r., w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec powyższego stwierdzić należy, iż Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 33 § 2 p.p.s.a., która nie narusza prawa do sądu przewidzianego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Zaznaczyć także należy, iż Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie jest związany orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2013 r., sygn. akt II OZ 457/13. Postanowienie to zostało wydane w innej sprawie, co oznacza, że może stanowić jedynie pewien pogląd prawny, którym Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany, a z przyczyn wskazanych wyżej również poglądu tego nie podziela. I wreszcie podkreślenia wymaga, że niedopuszczenie Rolniczego Kombinatu Spółdzielczego B. do udziału w sprawie ze skargi D.M., A.B., S.G. i K.T. nie przesądza, iż Rolniczy Kombinat Spółdzielczy B. nie posiada konkretnego, rzeczywistego i indywidualnego interesu prawnego w skarżeniu uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Interes ten może być jednak oceniany w odrębnym postępowaniu zainicjowanym skargą tego podmiotu. Z przedstawionych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., oddalił zażalenie.