IV SA/Wa 3444/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2016 r. sprawy ze skargi D. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty O. z dnia [...] sierpnia 2015 roku nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego D. R. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją Starosty O. z [...] sierpnia 2015 r. orzeczono m. in.: 1. o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości położonej w D. w gminie C., oznaczonej jako działki ew. nr [...] o pow. 8,82 ha, nr [...] o pow. 4,44 ha, nr [...] o pow. 0,82 ha oraz nr [...] o pow. 0,33 ha poprzez zezwolenie P. S. A. w K., zwanej dalej "Inwestorem", na założenie i przeprowadzenie nad nieruchomością przewodów i urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej w ramach realizacji inwestycji pn: "Budowa dwutorowej linii 400 kV [...]"; 2. że powyższe ograniczenie polega na zezwoleniu na: a) przeciągnięciu nad działkami ew. nr [...], [...] i [...] przewodów napowietrznej dwutorowej linii elektroenergetycznej 400 kV [...], podwieszonych na słupach energetycznych, z których jeden wybudowany zostanie na części działki ew. nr [...] (na granicy z działką ew. nr [...]), w granicach pasa technologicznego oraz na późniejsze funkcjonowanie dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej wraz z wszelkimi obiektami i urządzeniami niezbędnymi do jej eksploatacji, b) dostępie, wejściu, przechodzie, przejeździe niezbędnym sprzętem osób upoważnionych przez Inwestora w celu wykonania czynności związanych z budową, eksploatacją, konserwacją, remontem, modernizacją, przebudową, usuwaniem awarii linii, w tym dokonywaniem wymiany niezbędnych jej elementów; c) wykonanie przebudów istniejących na nieruchomości napowietrznych linii: elektroenergetycznych, wysokiego napięcia, średniego napięcia, niskiego napięcia oraz linii telekomunikacyjnych, zbliżonych lub krzyżowanych z linią 400 kV, w szczególności wykonaniu przebudowy istniejącej na działkach ew. nr [...], [...] i [...] napowietrznej linii elektroenergetycznej SN, d) ustanowieniu ograniczeń i zakazów wynikających z istnienia pasa technologicznego linii na działkach ew. nr [...], [...], [...] i [...] o szerokości 70 m (tj. po 35 m w każdą stronę od osi linii), w tym polegających na zakazie wznoszenia w pasie technologicznym budynków mieszkalnych, budowli, zakazie utrzymywania w pasie technologicznym drzew, krzewów i roślinności przekraczającej 3 m wysokości, a także korzystaniu z nieruchomości obciążonej w sposób zgodny z aktualnie obowiązującymi przepisami dotyczącymi linii elektroenergetycznych, ochrony zdrowia i życia ludzkiego oraz ochrony środowiska; e) wycince istniejących na działce ew. nr [...] drzew i krzewów w zakresie niezbędnym do wybudowania linii oraz jej eksploatacji, na obszarze wskazanym na mapie stanowiącej załącznik do decyzji; 3. że wielkość zajętej powierzchni pod pas technologiczny na działce ew.: - nr [...] wynosi 0,8442 ha i została przedstawiona na zał. nr 1 do decyzji; - nr [...] wynosi 0,7239 ha i została przedstawiona na zał. nr 2 do decyzji; - nr [...] wynosi 0,3414 ha i została przedstawiona na zał. nr 3 do decyzji; - nr [...] wynosi 0,0173 ha i została przedstawiona na zał. nr 4 do decyzji. Organ pierwszej instancji wskazał też, że przebieg linii energetycznej na przedmiotowych działkach jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu przebiegu dwutorowej linii elektroenergetycznej NN 400 kV [...] na terenie Gminy C. (uchwała Rady Gminy C. z dnia [...] nr [...]; Dz. Urz. Woj. [...], zwana dalej "Planem"). Od powyższej decyzji odwołanie wniósł D. R. - właściciel przedmiotowej nieruchomości. Decyzją z [...] września 2015 r. Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że: - przedmiotowa nieruchomość w Planie jest położona na trasie przebiegu linii elektroenergetycznej 400 kV [...]; na mapie do celów projektowych pn. "Plan trasy linii 2x400 kV [...]" określono planowaną lokalizację inwestycji poprzez wskazanie przebiegu projektowanej linii oraz pasa technologicznego o szerokości 70 m w obrębie przedmiotowej nieruchomości; - inwestycja została zaplanowana zgodnie z ustaleniami Planu, zgodnie z którym część przedmiotowej nieruchomości znajduje się w jednostce strukturalnej planu o symbolu EE - teren infrastruktury elektroenergetycznej; na terenie tym dopuszcza się lokalizację obiektów urządzeń elektroenergetycznych, w tym słupów i przewodów elektroenergetycznych oraz infrastruktury towarzyszącej - m. in. dróg do obsługi infrastruktury elektroenergetycznej; - zaskarżona decyzja w pkt 3 precyzyjnie określa powierzchnię podlegającą ograniczeniu (szerokość i powierzchnię pasa technologicznego na każdej z działek) oraz przebieg planowanej linii na przedmiotowej nieruchomości (załączniki graficzne nr 1-4 do decyzji - wycinek z mapy z projektowaną trasą linii); - przeprowadzono rokowania, o których mowa w art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o gospodarce nieruchomościami", będące warunkiem ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości; nie doprowadziły one do uzyskania zgody na wykonanie prac, o których mowa w art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W skardze sformułowano zarzut naruszenia art. 7, 8, 9, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez niezastosowanie tych przepisów, przez co Wojewoda bezzasadnie przyjął, że Starosta precyzyjnie określił lokalizację i powierzchnię nieruchomości, której dotyczy ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Przyjęte w decyzji organu pierwszej instancji ograniczenia odnoszą się bowiem do całości bądź bliżej nieokreślonej części nieruchomości, podczas gdy - zgodnie z art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i zasadą ograniczania korzystania z nieruchomości przez właściciela w jak najmniejszym, niezbędnym zakresie - ograniczenie powinno sprowadzać się jedynie do precyzyjnie wskazanej części nieruchomości, na której ma być prowadzona inwestycja. Niejasny jest w związku z tym zakres ograniczeń określonych w decyzji Starosty w jej: - pkt 2b - zapewnienia dostępu, wejścia przechodu i przejazdu oraz wykonania przebudowy istniejących na nieruchomości linii elektroenergetycznych i telekomunikacyjnych, - pkt 2e - dopuszczalnej wycinki drzew i krzewów, tym bardziej, że w pkt 2e tej decyzji wskazano, że wycinka może być dokonywana w zakresie niezbędnym do wybudowania linii i jej eksploatacji. W skardze wniesiono o zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący uiścił wpis od skargi w wysokości 200 zł. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji zawartej w zaskarżonym akcie. W trakcie rozprawy (k. 26) Pełnomocnik Skarżącego - adwokat - podniósł m. in., że: - zgodnie z decyzją możliwe jest wykarczowanie lasu na całej działce ew. nr [...] z uzasadnieniem, iż jest to niezbędne dla realizacji linii; Inwestor ma wiedzę ile i jakie drzewa powinien usunąć, i można było zrobić to bardziej precyzyjnie. - wszystkie punkty oprócz pkt 2d decyzji Starosty powinny być bardziej szczegółowe. Z kolei Pełnomocnik Inwestora (k. 26-27) wniósł o oddalenie skargi podnosząc, że nie jest przypadkiem, iż w decyzji nie wskazano granic ingerencji w przedmiocie dostępu do działki. Ograniczenie to wynika ze sformułowania "w zakresie niezbędnym", aby możliwy był dostęp do całej działki, gdy jest to konieczne. Na etapie wydania danej decyzji Inwestor nie jest w stanie przewidzieć, w jakim zakresie konieczne będzie korzystanie z działki w trakcie budowy. To samo odnosi się do usuwania drzew. Wskazano, że należy zakładać racjonalność Inwestora w tym zakresie. Sąd zważył, co następuje. Zaskarżona decyzja i decyzja organu pierwszej instancji podlegają uchyleniu, ponieważ naruszają one prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie ich z obiegu prawnego. Decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, gdy chodzi o wyjaśnienie sprawy w kwestii zakresu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości i odzwierciedlenie stosownych ustaleń w treści uzasadnienia (art. 7, 77 § 1, art. 80, 104 § 2 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i 11 K.p.a.). Brak wyjaśnienia tego aspektu sprawy wynikał częściowo z wadliwego odkodowania treści normatywnej art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zakreślającego przesłanki wydania danego rodzaju decyzji. Zgodnie z powyższym przepisem starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami powinna określać terytorialny zakres ograniczenia i jego rodzaje. Co istotne, w związku z uregulowaniami natury konstytucyjnej oraz art. 112 ust. 1 w zw. z art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, może być ona wydana tylko wobec takiej części nieruchomości, która jest rzeczywiście niezbędna do realizacji inwestycji. W pewnym zakresie granice ingerencji w prawa właściciela determinować będzie plan miejscowy bądź stosowna decyzja lokalizacyjna. W związku z zarzutami skargi kluczową w sprawie kwestią jest to, czy organ administracji precyzyjnie określił w decyzji zakres ingerencji w prawo własności, tzn. cała czy jedynie część nieruchomości - a jeżeli tak, to jaka - jest objęta ograniczeniami. Należy zgodzić się ze Skarżącym, że decyzja nie jest jednoznaczna w tym zakresie. W istocie w rozpoznawanej sprawie ingerencja w prawa właściciela (ich ograniczenie) związana jest z dwoma rodzajami zdarzeń: - bieżącą eksploatacją planowanej sieci (kwestia zajęcia terenu - ograniczenie zabudowy, itp.), - realizacją i utrzymaniem sieci (etap budowy i niezbędne remonty). Teoretycznie nie jest wykluczone, aby ograniczeniami objąć całą nieruchomość. Może dziać się tak wtedy, gdyby zgodnie z Planem pas technologiczny inwestycji zajmował całą nieruchomość. W niniejszej sprawie z wyrysu z obowiązującego Planu nie wynika jednak, aby pas zarezerwowany na realizację linii miał zajmować całą nieruchomość. Powierzchnia nieruchomości wynosi ponad 14 ha, a linia energetyczna ma przeciąć ją w szerz, pozostawiając po obu stronach znaczne jej obszary. Nie budzi wątpliwości, że postanowienia Planu dotyczą dopuszczonej ingerencji w prawo własności, wynikającej ze zdarzenia w postaci bieżącej eksploatacji planowanej sieci. Plan nie zawiera natomiast rozstrzygnięć odnośnie koniecznych ingerencji wobec samego etapu realizacji linii czy jej utrzymania. Gdyby konkretne względy praktyczne - ważąc także ochronę uzasadnionego interesu właściciela nieruchomości - przemawiały za możliwością wykorzystania całych działek w ich granicach, dopuszczalne byłoby stosowne ograniczenie prawa w tym zakresie. Podstawą tego rodzaju konkluzji musiałaby być jednak konkretna informacja od wnioskodawcy, że rozwiązanie takie jest niezbędne - np. wynika z konkretnych uwarunkowań terenowych, stosowanej techniki, itp. Jeżeli natomiast niezbędne w celu realizacji (utrzymania) byłoby wykorzystanie jedynie części nieruchomości, to wymagane byłoby precyzyjne jej określenie oraz uzasadnienie przyjętego w tym zakresie rozwiązania. Niedopuszczalne byłoby bowiem, gdyby dopuszczono korzystanie przez inwestora z całej nieruchomości, gdy do realizacji przedsięwzięcia wystarcza jedynie jej część. Nie byłoby bowiem zasadne, aby tworzyć określone uciążliwości dla właściciela (np. prawo wstępu, wjazdu, usuwania drzew dla osób trzecich) w zakresie, w jakim nie wykazano, że jest to niezbędne w interesie publicznym (tu: realizacji sieci przesyłowej). Dlatego w istocie prawodawca powierzył organowi administracji prawo reglamentowania zakresu ingerencji przez przedsiębiorstwa realizujące inwestycje celu publicznego w prawa osób trzecich. Właśnie rolą tych organów jest ocena "niezbędności" określonej ingerencji w kontekście jej dopuszczalności. Nie czyni zadość wykonaniu zadania w danym zakresie wskazanie w treści decyzji zakresu ingerencji przez użycie określenia "niezbędny" dla opisu jej granic. W takim przypadku bowiem to inwestor w istocie przesądza o zakresie ograniczeń, wynikających z decyzji. W rozpoznawanym przypadku już sama treść decyzji może budzić wątpliwości, jaki jest zakres ograniczeń co do zdarzeń związanych z eksploatacją linii oraz jej realizacją i utrzymaniem. Dotyczy to pkt 2b i 2e decyzji. Zestawienie pkt 1 decyzji (określającego zakres ograniczeń) z pkt 2 decyzji (określającym ich rodzaje) może budzić wątpliwości, czy chodzi o całe działki czy o pas technologiczny. Jednocześnie, zdaniem Inwestora, gdy chodzi o wstęp na nieruchomość w celu dokonania remontów oraz o wycinkę drzew na działce ew. nr [...] - ograniczenia dotyczą całości nieruchomości lub działki ew. nr [...]. Jako sprecyzowania granic niektórych rodzajów ingerencji nie można uznać w szczególności użytego w pkt 2e decyzji Starosty (dotyczy wycinki drzew i krzewów z działki ew. nr [...]) wyrażenia "w zakresie niezbędnym do wybudowania linii oraz jej eksploatacji", ponieważ można punkt ten interpretować w ten sposób - co wynika także ze stanowiska Pełnomocnika Inwestora na rozprawie - że Inwestor jest uprawniony do wycięcia nawet wszystkich drzew z działki ew. nr [...], gdyby uznał, że jest to konieczne dla realizacji inwestycji. Rozstrzygnięcia tego rodzaju nie można uznać za uprawnione. Jak wskazano, decyzja powinna być precyzyjna, jeśli chodzi o zakres ingerencji w prawo własności. Kwestii zakresu ingerencji nie można pozostawiać w gestii inwestora, który mógłby dowolnie wkraczać w uprawnienia właściciela nieruchomości. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Pełnomocnika Inwestora, że zamieszczenie tego typu zapisu w decyzji jest uzasadnione tym, że na etapie wydania decyzji Inwestor nie jest w stanie przewidzieć, w jakim zakresie konieczne będzie korzystanie z działki w trakcie realizacji inwestycji. Inwestor, o ile ma uzyskać, w drodze rozstrzygnięcia władczego organu administracji, uprawnienie do ingerencji w prawo własności osoby trzeciej, musi zgromadzić stosowne informacje, które będą stanowić argumentację przemawiającą za ograniczeniem prawa własności w konkretnym zakresie. Bez znaczenia jest okoliczność, czy danego rodzaju informacje są wymagane w kontekście innych aspektów legalizacji procesu inwestycyjnego (uzyskanie pozwolenia na budowę, itp.). Analogicznie, w pkt 2b i 2c decyzji Starosty (odpowiednio ograniczenia dotyczące dostępu, wejścia i przechodu oraz wykonania przebudowy istniejącej linii) w ogóle nie zawarto żadnego sformułowania, mogącego wskazywać na ograniczenie ingerencji do określonych terytorialnie części działek. Powyższe wskazuje, że organ nie określił precyzyjnie części nieruchomości objętej ograniczeniami. Wobec brzmienia decyzji uprawnione jest nawet przyjęcie, że gdy chodzi o pewien katalog ograniczeń, wolą organu było ich ustanowienie na obszarze całej nieruchomości, przy czym tego rodzaju rozstrzygnięcie nie zostało stosownie uzasadnione. W związku z tym, że niezgodne z prawem okazało się rozstrzygnięcie co do meritum, dotyczące zakresu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, oraz biorąc pod uwagę dwuinstancyjność postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.), zasadne było uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu pierwszej instancji. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w pkt 1 sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zapadło w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 250 powyższej ustawy w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461 ze zm.) oraz art. 146a pkt 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. z 2011 r., nr 177, poz. 1054 ze zm.). Ponownie orzekając w sprawie organ odwoławczy uwzględni ocenę prawną sformułowaną w uzasadnieniu niniejszego wyroku.