I OSK 2079/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant: st. asystent sędziego Anna Siwonia - Rybak po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 5 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Ke 161/16 w sprawie ze skargi A.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 5 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Ke 161/16 po rozpoznaniu skargi A.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] stycznia 2016r. znak: [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego, oddalił skargę. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna. Decyzją z dnia [...] stycznia 2016r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po rozpatrzeniu odwołania A.R. od decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] listopada 2015r. w sprawie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem B.R. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że A.R. złożyła wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem B.R., legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z art. 16a ust. 2 i 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015r., poz. 114 z późniejszymi zmianami) specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy w zw. z § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2015r. poz. 1238) tj. kwoty 764 zł. Organ odwoławczy wskazał, że jak wynika z zaświadczenia Naczelnika Urzędu Skarbowego w J. z dnia [...] września 2015r. B.R. w roku podatkowym 2014 osiągnął dochód w wysokości [...] zł, który został pomniejszony o składki na ubezpieczenie zdrowotne w wysokości [...] zł i wyniósł kwotę [...] zł. Do dochodu rodziny został wliczony również dochód pochodzący z gospodarstwa rolnego B.R. o powierzchni 6,123 ha wynoszący kwotę [...] zł, oraz dochód A. i B.R. z gospodarstwa rolnego o powierzchni 1,1730 ha wynoszący kwotę [...] ha. Organ odwoławczy wskazał również, że jak wynika z oświadczenia złożonego przez odwołującą w roku 2014r. uzyskała stypendium w kwocie [...] zł, które również zostało wliczone do dochodu rodziny. Organ wskazał, że przeliczając dochód rodziny na osobę w rodzinie odwołującej się w roku kalendarzowym 2014 wyniósł on kwotę [...] zł, przekraczając tym samym kwotę określoną ustawowo o [...] zł. Organ odwoławczy wskazał również, że w przedmiotowej sprawie nie miał zastosowania art. 16a ust. 3 ustawy oświadczeniach rodzinnych. Odnosząc się natomiast do kwestii wliczenia do dochodu rodziny kwoty dochodu z gospodarstwa rolnego organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 8 i 8a ustawy o świadczeniach rodzinnych dla potrzeb ustalenia dochodu rodziny w sprawach świadczeń rodzinnych ustawodawca wskazał, że: "w przypadku ustalania dochodu z gospodarstwa rolnego dochód rodziny ustala się przyjmując, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 1/12 dochodu ogłaszanego corocznie w drodze obwieszczenia przez Prezesa GUS na podstawie art. 18 ustawy z dnia 15 listopada 1984r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2006r. Nr 136, poz. 969 z późn. zm.)", a chodzi o gospodarstwo rolne znajdujące się w posiadaniu rodziny w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Organ odwoławczy podkreślił, że jak wynika z akt sprawy z pisma Starostwa Powiatowego w J. z dnia [...] maja 2013r. umowa dzierżawy zawarta pomiędzy B.R. a jego synem M.R. nie została zarejestrowana, ponieważ nie wynika z niej, że została zawarta w celu nabycia przez wydzierżawiającego prawa do renty lub emerytury w związku z czym nie spełnia wymogów art. 28 ust. 4 pkt 3 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Organ wskazał, że okoliczność podnoszona w odwołaniu o wydzierżawieniu gospodarstwa i nieosiąganiu dochodu wyliczonego przez organ nie mogą być podstawą odmiennych ustaleń. Organ wskazał, że orzecznictwo sadowoadministracyjne jednomyślnie wskazuje, że organy wydające decyzję w przedmiocie przyznania zasiłku rodzinnego winny, obliczając dochody rodziny, wziąć pod uwagę fakt posiadania gospodarstwa rolnego i zastosować wyliczenie przewidziane w art. 5 ust. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ odwoławczy wskazał, że świadczenie w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego może być przyznane jedynie w razie łącznego spełnienia warunków określonych w art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych. W niniejszej sprawie doszło do przekroczenia ustawowego kryterium dochodowego. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach złożyła A.R. Podniosła, że nie zgadza się z formą naliczenia dochodu rodziny z gospodarstwa rolnego. Wskazała, że rodzina nie posiada dochodu jaki został ustalony przez organ, opisała trudną sytuację finansową rodziny oraz historię chorego męża. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalając skargę wskazał, że podstawę rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 16a ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2015r, poz. 114). Zgodnie z jego treścią, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy tj. kwoty 764,00 zł. Przy czym dochód rodziny to przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy (art. 3 pkt 2 i 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych). W niniejszej sprawie na dochód rodziny złożył się dochód jaki osiągnęli w 2014 roku B.R. oraz A.R. jak również dochód pochodzący z gospodarstwa rolnego jakiego właścicielem są A. i B. małżonkowie R. Zgodnie z brzmieniem art. 5 ust. 8 i 8a ustawy, w przypadku ustalania dochodu z gospodarstwa rolnego przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 1/12 dochodu ogłaszanego corocznie w drodze obwieszczenia przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie art. 18 ustawy z dnia 15 listopada 1984 roku o podatku rolnym. Z brzmienia cyt. przepisu wynika, że ustawodawca w przepisach o świadczeniach rodzinnych przyjął domniemanie, iż z gospodarstwa rolnego uzyskuje się dochód niezależnie od tego, czy się w tym gospodarstwie pracuje, czy też zostało ono oddane w posiadanie zależne innej osobie. Zatem w rozumieniu ustawy "utrzymuje się" z gospodarstwa rolnego ten, kto włada nim na podstawie tytułu prawnego pozwalającego na oddanie tego gospodarstwa w posiadanie zależne, tj. w dzierżawę lub w użytkowanie. Przepis art. 5 ust. 8 nie mówi o dochodzie faktycznie osiąganym z działalności rolniczej, lecz zawiera założenie, że kwota wynikająca z przewidzianego w nim wyliczenia jest dochodem miesięcznym przyjętym do ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego. Sąd I instancji zaznaczył, że zgodnie z uregulowaniem art. 5 ust. 8a, ustalając dochód rodziny uzyskany z gospodarstwa rolnego, do powierzchni gospodarstwa rolnego stanowiącego podstawę wymiaru podatku rolnego zalicza się obszary rolne oddane w dzierżawę z wyjątkiem: - części lub całości posiadanego przez rodzinę gospodarstwa rolnego oddanej w dzierżawę stosownie do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, - gospodarstwa rolnego wniesionego do użytkowania przez rolniczą spółdzielnię produkcyjną, - gospodarstwa rolnego oddanego w dzierżawę w związku z pobieraniem renty określonej w przepisach o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej. Cytowany przepis wyczerpuje zakres wyłączeń, jakie dopuścił ustawodawca w stosunku do zasady przyjętej w art. 5 ust. 8. Jedynie w sytuacjach enumeratywnie wyliczonych w art. 5 ust. 8a pkt 1 - 3 przeniesienie posiadania gospodarstwa z właściciela na posiadacza zależnego powoduje, że właściciel "nie utrzymuje się" z tego gospodarstwa w rozumieniu art. 5 ust. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W niniejszej sprawie okolicznością nie budzącą wątpliwości jest fakt, że umowa dzierżawy zawarta pomiędzy B.R. a jego synem M.R. nie spełnia wymogów wyżej cytowanego przepisu i tym samym nie wywołuje żądanych przez skarżącą skutków w postaci nieliczenia dochodu z gospodarstwa rolnego. W rozpoznawanej sprawie podstawę odmowy przyznania świadczenia w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego w przedmiotowej sprawie a tym samym kwestię sporną stanowi ustalenie przez organy, że dochód rodziny, w przeliczeniu na osobę przekracza kwotę wymienioną w art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, z uwagi na zsumowanie dochodów uzyskiwanych przez rodzinę, tj. dochodów z gospodarstwa rolnego oraz pozarolniczych ( art. 5 ust. 9 ). W treści odwołania, jak i skargi oraz załącznika do protokołu rozprawy strona skarżąca wskazywała, że gospodarstwo rolne nie przynosi dochodu. Okoliczności tej Sąd nie kwestionuje, jednak zaznaczyć należy, że przepis art. 5 ust. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych przyjmuje apriorycznie, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w określonej wysokości. Wobec tak skonstruowanej treści przywołanego przepisu bez znaczenia jest okoliczność, czy gospodarstwo jest uprawiane, czy też nie i z jakiego powodu oraz czy rzeczywiście przynosi ono dochody. Stanowisko takie zostało zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2011r. w sprawie I OSK 2014/10 gdzie sąd stwierdził: "przy wyliczeniu dochodu uprawniającego do otrzymania zasiłku rodzinnego uwzględnia się dochód uzyskany z posiadanego gospodarstwa rolnego, nawet gdy nie jest ono użytkowane". Również w wyroku z dnia 16 grudnia 2009r. w sprawie I OSK 978/09 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził: "samo posiadanie gospodarstwa rolnego powoduje, że organ wydając decyzję w przedmiocie przyznania świadczenia rodzinnego winien, obliczając dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się, uwzględnić fakt posiadania gospodarstwa rolnego stosując wyliczenie przewidziane w art. 5 ust. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych". Tak więc okoliczność, że skarżąca nie osiąga dochodu z posiadanego gospodarstwa nie mogła wpłynąć, na prawidłową interpretację przedmiotowego przepisu przez organy administracji państwowej. Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wywiodła A.R. opierając podstawę kasacyjną na zarzucie naruszenia prawa materialnego poprzez naruszenie art. 3 ust. 1 ppkt c tiret 22 w zw. z art. 5 ust. 8 ustawy poprzez błędną wykładnię, co doprowadziło do ustalenia dochodu rodziny skarżącej w kwocie powiększonej o dochód z gospodarstwa rolnego, podczas gdy rodzina skarżącej faktycznie dochodu takiego nie uzyskała i z przyczyn obiektywnych w ogóle nie miała możliwości uzyskania takiego dochodu. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W motywach skargi kasacyjnej wskazano, że z brzmienia art. 3 ust. 1 ppkt c tiret 22 ustawy wynika, iż chodzi o dochody faktycznie uzyskane a nie dochody prawdopodobne. Wprawdzie art. 5 ust. 8 ustawy zawiera wskazówkę, że w przypadku ustalenia dochodu z gospodarstwa rolnego przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się oznaczony dochód miesięczny, lecz norma ta zawiera jedynie domniemanie uzyskania dochodów z działalności rolniczej w określonej wysokości. Domniemanie to można obalić poprzez wykazanie innego stanu rzeczy. Obalenie domniemania winno zaś skutkować niewliczeniem dochodu z gospodarstwa rolnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Spór w sprawie sprowadza się do zagadnienia zaliczenia do dochodu rodziny dochodu z gospodarstwa rolnego, w sytuacji gdy skarżąca podnosi, że nie uzyskuje faktycznych dochodów z tego gospodarstwa. Dodać przy tym należy, że skarga kasacyjna nie zawiera zarzutu odnośnie ustaleń organów i konsekwencji prawnych wynikających z okoliczności oddania w dzierżawę gospodarstwa rolnego synowi skarżącej M.R. W tym zakresie Sąd I instancji przyjął za organami, że umowa dzierżawy zawarta pomiędzy B.R. a jego synem M.R. nie spełnia wymogów przeniesienia posiadania gospodarstwa z właściciela na posiadacza zależnego w rozumieniu art. 5 ust. 8a pkt 1-3 ustawy. Zatem w przypadku, gdy rodzina utrzymuje się z gospodarstwa rolnego, dochód rodziny ustala się na podstawie liczby hektarów przeliczeniowych znajdujących się w posiadaniu rodziny w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Natomiast, gdy rodzina utrzymuje się z gospodarstwa rolnego oraz uzyskuje pozarolnicze dochody - dochody te sumuje się. Zgodnie ze słowniczkiem, czyli wyjaśnieniem pojęć ustawowych, pojęcie "gospodarstwo rolne" oznacza gospodarstwo rolne w rozumieniu przepisów o podatku rolnym (art. 3 pkt 6), a do dochodu wlicza się dochody uzyskane z gospodarstwa rolnego (art. 3 pkt 1 lit c tiret 23). Zgodnie z przepisem art. 5 ust. 8 ustawy w przypadku, gdy rodzina utrzymuje się z gospodarstwa rolnego, przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 1/12 dochodu ogłaszanego corocznie w drodze obwieszczenia przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie art. 18 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 617). Z brzmienia powyższego przepisu należy wyprowadzić wniosek, że ustawodawca w przepisach o świadczeniach rodzinnych przyjął fikcję prawną, iż z gospodarstwa rolnego uzyskuje się dochód niezależnie od tego, czy się w tym gospodarstwie pracuje, czy też zostało ono oddane w posiadanie zależne innej osobie. W świetle ustawy utrzymującym się z gospodarstwa rolnego jest zatem także ten, kto włada nim na podstawie tytułu prawnego. Przepis art. 5 ust. 8 ustawy nie mówi o dochodzie faktycznie osiąganym z działalności rolniczej lecz zawiera założenie, że kwota wynikająca z przewidzianego w nim wyliczenia jest dochodem miesięcznym przyjętym do ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego. Pogląd, że ustawodawca w przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych przyjął konstrukcję fikcji prawnej, iż z gospodarstwa rolnego uzyskuje się dochód, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził w wielu orzeczeniach (m.in. w wyroku NSA z dnia 14 grudnia 2007 r., I OSK 321/07, LEX nr 401679; z dnia 15 grudnia 2008 r., I OSK 50/08). Z tych względów orzeczono na podstawie art. 184 P.p.s.a. O odstąpieniu od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego od Skarżącej na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. orzeczono na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu Pełnomocnikowi Skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 P.p.s.a.