II OSK 440/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon /spr./ sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej " [...] Spółka Akcyjna" z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Wr 98/16 w sprawie ze skargi " [...] Spółka Akcyjna" z siedzibą w B. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego usytuowanego w przeważającej części w południowo-zachodnim narożniku działki oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 4 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Wr 98/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. dalej – p.p.s.a.) oddalił skargę [...]S.A. z siedzibą w B. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] czerwca 2015 r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia z dnia [...] lutego 2015 r. którą nakazano [...] S.A. rozbiórkę obiektu budowlanego usytuowanego w przeważającej części w południowo-zachodnim narożniku działki nr [...] obręb [...] przy ul. [...] we W. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] S.A. z siedzibą w B. zaskarżając wyrok w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucając naruszenie: 1. prawa materialnego - art. 48 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) oraz w zw. z art. 7 Konstytucji RP przez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i przyjęcie, iż postanowienie z dnia [...] lutego 2014r. nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia nakładające obowiązek usunięcia nieprawidłowości w złożonej dokumentacji w terminie 30 dni zostało wydane w myśl zasady praworządności wynikającej z art. 7 Konstytucji RP, podczas gdy w niniejszej sprawie inwestor nie mógł z przyczyn od siebie niezależnych wykonać nałożonych na niego obowiązków we wskazanym przez organ nadzoru budowlanego terminie, gdyż dopiero na tym etapie postępowania administracyjnego okazało się, iż odbudowany obiekt budowlany najprawdopodobniej przekracza swoim obrysem działkę numer [...]i wchodzi na kilka centymetrów w działkę o numerze [...] i [...], nadto przez pominięcie przez organy nadzoru budowlanego, iż dalsze czynności istotne dla niniejszego postępowania będą wymagały uzyskania prawa do dysponowania zajętym terenem pod budynkiem, by móc spełnić wymagania mu stawiane - czego organ nadzoru budowlanego był świadomy, a postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014r, nr [...] o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego pozbawił inwestora możliwości wykonania czynności związanych z doprowadzeniem sytuacji budynku objętego postępowaniem do sytuacji zgodnej z prawem. Takie działanie organów nadzoru budowlanego zostało zaakceptowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, czym Sąd i Instancji naruszył zasadę praworządności wynikającą z art. 7 Konstytucji RP; 2. prawa materialnego - art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 7 Konstytucji RP przez niewłaściwe zastosowanie i brak zastosowania art. 49 ustawy Prawo budowlane skutkujące przyjęciem, iż nakaz rozbiórki obiektu budowlanego winien obejmować cały obiekt budowlany położony przy ul. [...] we W., podczas gdy obiekt ten stanowi odbudowę obiektu na elementach wcześniej istniejącego budynku, w znikomej części przekracza granicę działki nr [...] i zachodzą przesłanki do podjęcia przez organy nadzoru budowlanego czynności objętych art. 49 wyżej powołanej ustawy - a w związku z czym organy nadzoru budowlanego - a za nimi Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu - dopuścili się naruszenia słusznego interesu strony postępowania polegającego na zachowaniu odbudowanego obiektu budowlanego, który jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr XXXVI/829/12 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 28 grudnia 2012r. zmienionego uchwałą nr XL/955/13 z dnia 21 marca 2013r. Rady Miejskiej Wrocławia obejmującego obszar [...] we W., w tym i działki o numerach [...]i [...], na które wkracza w znikomej części swoją zabudową odbudowany obiekt; 3. prawa materialnego - art. 52 ustawy Prawo budowlane przez niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie przez Sąd I instancji nakazu rozbiórki obiektu budowlanego usytuowanego w przeważającej części w południowo-zachodnim narożniku działki nr [...],[...]obręb [...][...] przy ul. [...] we W. orzeczonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia nr [...] i utrzymującą ją decyzją Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] nakładającego obowiązek rozbiórki na inwestora [...] S.A. z siedzibą w B., podczas gdy inwestor utracił tytuł prawny (własność) do działki nr [...]i obiektu budowlanego będącego przedmiotem nakazu, a działka nr [...] została podzielona na dwie działki; 4. przepisów postępowania - art. 3 § 1 i 2 pkt 1) p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 6, 7, 8, 77 § 1 i 138 § 1 i 2 k.p.a, poprzez brak zastosowania i zaniechanie wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji i oddalenie skargi na decyzję z dnia [...] czerwca 2015r. Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia nr [...] z dnia [...] lutego 2015r., pomimo iż w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia wyżej wymienionych przepisów postępowania administracyjnego i dokonano analizy stanu faktycznego z pominięciem słusznego interesu strony w załatwieniu sprawy, polegającego na zatwierdzeniu projektu budowlanego odbudowanego obiektu i udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych na obiekcie położonym w południowo-zachodnim narożniku działki nr [...] obręb [...] przy ul. [...] we W.; 5. przepisów postępowania - art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. (powinno być: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.) i niewłaściwe zastosowanie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. i art. 3 § 1 i 2 pkt 1) p.p.s.a. przez niezasadne oddalenie skargi Skarżącego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu od decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] czerwca 2015r. Nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia nr [...] z dnia [...] lutego 2015r. pomimo, iż istniały przesłanki do uchylenia zaskarżonych decyzji i uznanie przez Sąd I Instancji, iż działania organów nadzoru budowlanego są prawidłowe - zamiast uchylenia zaskarżonej decyzji, jak i decyzji jej poprzedzającej, z uwagi, iż decyzje zostały wydane przedwcześnie, z naruszeniem przepisów art. 97 § 1 pkt 4 i art. 138 § 1 i 2 k.p.a., gdyż w sprawie zachodzi potrzeba rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego odnoszącego się do rozstrzygnięcia własności gruntu pod odbudowanym obiektem budowlanym, które to rozstrzygnięcie może być wyłącznie rozpatrzone przez sąd powszechny, a od którego to rozstrzygnięcia, zależy wynik postępowania w sprawie samowoli budowlanej obiektu budowlanego usytuowanego w przeważającej części w południowo-zachodnim narożniku działki nr [...] obręb [...] przy ul. [...] we W., którego stan prawny inwestor chciał uregulować, wobec czego Sąd I Instancji winien uznać, że organy nadzoru budowlanego powinny wstrzymać się z wydaniem decyzji do czasu rozpoznania rozstrzygnięcia wstępnego, tym bardziej, iż odbudowany obiekt jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru [...] we W. i tylko w niewielkim zakresie przekracza granicę działki nr [...]; 6. niezastosowanie przepisu art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. (powinno być: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.) i niewłaściwe zastosowanie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. i art. 3 § 1 i 2 pkt 1) p.p.s.a. przez niezasadne oddalenie skargi, podczas gdy zaskarżona decyzja Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] czerwca 2015r. Nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia nr [...] z dnia [...] lutego 2015r. została wydane z naruszeniem przepisów art. 6, 7, art. 8, art. 77 i art. 138 § 1 i 2 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie, iż postanowienie z dnia [...] lutego 2014r. Nr [...] Powiatowego inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia wyznaczające inwestorowi jedynie termin 30 dni do uzupełnienia braków przedłożonej dokumentacji, był terminem zbyt krótkim by Skarżący mógł wykonać zobowiązanie, co doprowadziło do naruszenia prawo strony do rzetelnego postępowania administracyjnego, zgodnego z zasadami praworządności, a w konsekwencji skutkowało pozbawieniem możliwości strony realnego wykonania zobowiązania, w szczególności gdy dopiero na etapie opracowywania mapy geodezyjnej okazało się, iż obiekt budowlany nieznacznie wykracza swoją zabudową poza działkę nr [...] obręb [...], które to nieprawidłowe działanie organów nadzoru budowlanego przemawiało za uwzględnieniem skargi przez Sąd I Instancji i uchyleniem zaskarżonych decyzji; 7. niezastosowanie przepisu art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. (powinno być: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.) i niewłaściwe zastosowanie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia wyroku przez Sąd I instancji sprzecznie z zasadami wyrażonymi w tych przepisach, polegające na braku należytego wyjaśnienia podstawy prawnej orzeczenia oddalającego skargę, w szczególności przez pominięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, iż doszło do zmiany sytuacji prawnej i faktycznej działki nr [...] obręb [...] przy ul. [...] we W. skutkującą tym, że Skarżący nie jest właścicielem działki, na której doszło do odbudowania budynku, nadto doszło do podziału działki na [...]o powierzchni 0,1123 ha na dwie działki o nr [...]o pow. 0,0286 ha oraz działki nr [...] o pow. 0,0837, czym Sąd l Instancji naruszył uprawnienie Strony do skutecznej weryfikacji orzeczenia. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji oraz uchylenie decyzji organu I i II instancji ewentulanie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekzanenia sprawy do ponownego rozpoznania WSA we Wrocławiu oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 p.p.s.a. Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Sąd pierwszej instancji przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Zasadnicze zarzuty kasacyjne, wymienione wyżej w punktach 1, 5 i 6 dotyczą zagadnienia związanego ze spełnieniem w toku postępowania legalizacyjnego warunku w postaci złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Strona skarżąca w skardze kasacyjnej, jak też w toku całego postępowania nie kwestionowała zasadności wydania przez organ powiatowy postanowień na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 oraz art. 49 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2013.1409 j.t.), zobowiązujących inwestora m.in. do złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania oraz uzupełnienia projektu budowlanego poprzez uwzględnienie w dokumentacji działek nr [...] i [...], na których usytuowany jest przedmiotowy budynek zrealizowany bez wymaganego pozwolenia na budowę. Według skarżącej Spółki wadliwość kontrolowanych decyzji polega na przedwczesnym orzeczeniu nakazu rozbiórki, w sytuacji, gdy wyznaczony termin 30 – dniowy był zbyt krótki na uzupełnienie wymaganych dokumentów, a ponadto Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił zawieszenia postępowania celem umożliwienia inwestorowi uzyskania rozstrzygnięcia w przedmiocie prawa własności do gruntu zajętego pod budowę spornego obiektu. Odnosząc się do powyższych zarzutów należy zaznaczyć, że pierwsze postanowienie nakładające obowiązki związane z legalizacją budynku wydane zostało już [...] czerwca 2012 r., kolejne [...] lutego 2014 r., przy czym niezależnie od miesięcznego terminu wyznaczonego przez organ powiatowy, inwestor nie uzyskał tytułu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ani do czasu wydania przez organ odwoławczy decyzji z [...] czerwca 2015 r., ani też do czasu wyrokowania przez Sądy obu instancji. Skoro przez okres sześcioletni inwestor nie zdołał uregulować sprawy nabycia prawa do gruntu zajętego przez wybudowany obiekt, to dowodzi, że kwestia terminu wyznaczonego w postanowieniu z [...] lutego 2014 r. nie miała istotnego znaczenia. Ponadto zasadnie organy obu instancji stwierdziły brak podstawy do zawieszenia postępowania administracyjnego na wniosek skarżącej Spółki, która wskazywała, że kwestia dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie działek sąsiednich nr [...] i [...] stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Jak trafnie wskazał organ odwoławczy, w sprawie nie był sporny stan prawny nieruchomości, na której usytuowany został sporny obiekt budowlany. Natomiast nieuzyskanie przez inwestora tytułu prawnego do nieruchomości stanowiło przeszkodę do legalizacji wybudowanego budynku, a nie do rozstrzygnięcia sprawy samowoli budowlanej. Sąd Wojewódzki akceptując stanowisko organów nadzoru słusznie zaznaczył, że miały one obowiązek rozstrzygnąć sprawę zgodnie ze stanem faktycznym i prawnym istniejącym w dacie wydawania decyzji. Dodać należy, że w niniejszej sprawie inwestor nie wskazał na okoliczności świadczące o realnej i stosunkowo szybkiej perspektywie nabycia tytułu do całego gruntu zajętego pod budowę przedmiotowego obiektu. Podkreślić należy, że w orzecznictwie wielokrotnie wskazywano na brak przesłanek do zawieszenia postępowania legalizacyjnego z uwagi na prowadzenie przez sąd cywilny sprawy dotyczącej prawa własności nieruchomości, na której zlokalizowano samowolnie wybudowany obiekt budowlany (por. wyroki NSA z dnia: 16 lutego 2012 r., II OSK 2274/10; 17 czerwca 2011 r., II OSK 1102/10; 11 czerwca 2015 r., II OSK 2723/13; 5 czerwca 2012 r., II OSK 476/11). Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej organ nadzoru budowlanego nie mógł przy rozstrzyganiu sprawy kierować się wyłącznie interesem skarżącej, lecz musiał doprowadzić postępowanie do zakończenia zgodnego z art. 48 ust. 4 oraz art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego. Niespełnienie przez inwestora obowiązków niezbędnych do legalizacji samowoli budowlanej skutkowało zastosowaniem sankcji z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, a więc orzeczeniem o nakazie rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że obowiązek rozbiórki nałożony został na inwestora, zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego, a zatem w tym względzie bez znaczenia pozostawała okoliczność, czy posiada on tytuł prawny do nieruchomości, na której zrealizowano sporny obiekt. Wobec powyższego nietrafnie sformułowano w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia art. 52 Prawa budowlanego, w związku z nieuwzględnieniem przez Sąd Wojewódzki okoliczności zbycia przez inwestora w dniu 13 kwietnia 2016 r. działki o numerze ewidencyjnym [...]. Ponadto trzeba zaakcentować, że kontrola legalności decyzji w postępowaniu sądowoadministracyjnym dokonywana jest według stanu faktycznego istniejącego w dacie orzekania przez organ administracji, nie mógł mieć zatem znaczenia dla oceny sprawy fakt późniejszego podziału działki gruntowej nr [...] i jej sprzedaży. Dla porządku trzeba dodać, że nabywca nieruchomości, jako następca prawny, wstępuje w prawa i obowiązki poprzednika w zakresie związanym z tytułem własności. Jako chybiony należało uznać również zarzut wskazujący na niezasadność objęcia nakazem rozbiórki całego obiektu budowlanego. W skardze kasacyjnej nie zakwestionowano skutecznie ustaleń faktycznych organu pierwszej instancji, który przyjął na podstawie zebranego materiału dowodowego, że istniejący pierwotnie obiekt został rozebrany w całości, a w jego miejsce wybudowano nowy budynek, większy od poprzedniego. Organ powiatowy opierając się na dokumentacji geodezyjno – kartograficznej wskazał w uzasadnieniu decyzji na zmienione wymiary wybudowanego obiektu, wykluczające zakwalifikowanie robót budowlanych jako odbudowy. W świetle zebranych dowodów, w tym dokumentacji zdjęciowej, brak było w niniejszej sprawie przesłanek do ewentualnego ograniczenia nakazu rozbiórki do części przedmiotowego budynku. Analiza akt pozwala stwierdzić, że organy obu instancji podjęły rozstrzygnięcia po wyjaśnieniu okoliczności istotnych w sprawie. W rezultacie nie zaistniały podstawy do zastosowania przez Sąd Wojewódzki środka przewidzianego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. Z tych względów niezasadne okazały się zarzuty wymieniony wyżej w punktach 2, 3, 4 i 7 skargi kasacyjnej. W konsekwencji skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.