II OSK 2274/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie NSA Paweł Miładowski del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 6 lipca 2010 r. sygn. akt II SA/Ol 460/10 w sprawie ze skargi W. B. na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie samowolnej budowy hangaru na łodzie - zawieszenia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 6 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 460/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę W. B. na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, z dnia [...] marca 2010 r., nr [...], w przedmiocie samowolnej budowy hangaru na łodzie – zawieszenia postępowania. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ostródzie, po rozpatrzeniu wniosku W. B., zawiesił postępowanie w sprawie samowolnej budowy hangaru na łodzie, na działkach o nr [...] i [...] , w W., gm. M., do czasu rozpatrzenia przez Sąd Rejonowy w Ostródzie wniosku o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości o nr [...] . Powiatowy Inspektor ustalił, że na działkach nr [...] (stanowiącej własność Ireny i W. B.) oraz nr [...] (stanowiącej własność gminy M.) wybudowany jest hangar na łodzie, będący obiektem parterowym o konstrukcji drewnianej z dachem czterospadowym pokrytym płytami falistymi typu "ondulina". Hangar został wybudowany w 2000 r. przez W. B. bez wymaganego pozwolenia na budowę i projektu budowlanego. Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał rozbiórkę hangaru. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzja ta została uchylona, a sprawę przekazano do ponownego rozpoznania. W celu umożliwienia legalizacji samowoli budowlanej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ostródzie wstrzymał roboty budowlane i nałożył na stronę obowiązek zabezpieczenia spornej budowy oraz przedłożenia wymaganych przepisami ustawy Prawo budowlane dokumentów i zaświadczeń, w tym oświadczenia o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W dniu 2 lutego 2010 r. do organu wpłynął wniosek W. B. o zawieszenie postępowania do czasu rozpatrzenia przez Sąd Rejonowy w Ostródzie wniosku o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości – nr [...] położonej w W., gm. M., na której częściowo posadowiono samowolnie wybudowany hangar na łodzie. Powiatowy Inspektor wskazał, iż w myśl art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, jednym z podstawowych warunków niezbędnych do legalizacji samowoli budowlanej jest przedłożenie przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Pozytywne zaś rozpatrzenie przez Sąd Rejonowy w Ostródzie wniosku W. B. o stwierdzenie zasiedzenia wskazanej nieruchomości umożliwi inwestorowi przedłożenie wymaganego oświadczenia, a co za tym idzie pozwoli na kontynuację określonej w prawie budowlanym procedury legalizacji samowoli budowlanej. Zażalenie złożył Burmistrz M., zarzucając organowi nieuzasadnione łączenie prowadzonego postępowania administracyjnego z niezależnym postępowaniem cywilnym w sprawie o zasiedzenie nieruchomości. Podniósł, iż organ powołując się na art. 7 K.p.a., mając na uwadze słuszny interes inwestorów, rażąco godzi w słuszny interes drugiej strony, tj. Gminy M., właściciela działki nr [...] , która reprezentuje interes społeczny i realizuje cele o charakterze publicznym. Wskazał, iż działka oznaczona jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 23ZN z podstawowym przeznaczeniem pod zieleń nieurządzoną. Na terenach tych dopuszcza się realizację plaży, kąpielisk, pomostów na terenach publicznych, ciągów pieszych i pieszo – jezdnych, sieci i urządzeń infrastruktury technicznej. Postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r., [...], Warmińsko – Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Olsztynie uchylił w całości zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie organu I instancji. Argumentował, iż zawieszenie postępowania jest instytucją tamującą bieg postępowania i opóźniającą merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Winno mieć zatem zastosowanie tylko w przypadkach określonych przez ustawodawcę. Zgodnie zaś z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., organ zawiesza postępowanie w sytuacji, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W ocenie organu II instancji postępowanie cywilne w sprawie o zasiedzenie nieruchomości nie daje podstaw do zawieszenia postępowania w sprawie samowolnej budowy hangaru w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Ewentualne rozpatrzenie przez Sąd Rejonowy wniosku o zasiedzenie spornej nieruchomości na rzecz inwestora nie umożliwi legalizacji przedmiotowej samowoli z uwagi na brak zgodności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Irena i W. B. stosownego zaświadczenia, ani decyzji nie posiadają, a jak wynika z oświadczenia Burmistrza M., lokalizacja samowolnie wybudowanego obiektu jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M. w obrębie geodezyjnym M.. Zatem rozpatrzenie wniosku przez Sąd Rejonowy w Ostródzie nie będzie miało wpływu na prowadzone postępowanie administracyjne. Skargę wniósł W. B., reprezentowany przez adwokata. Zarzucił naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. przez błędne uznanie, że w niniejszej sprawie nie istnieją przesłanki do zawieszenia postępowania oraz art. 124 § 2 K.p.a. przez co najmniej niewystarczające uzasadnienie faktyczne rozstrzygnięcia. Jednocześnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Skarżący nie podzielił poglądu, według którego rozstrzygnięcie sądu powszechnego dotyczące zasiedzenia nieruchomości nie może mieć wpływu na dalsze postępowanie administracyjne. Stwierdzenie organu, iż lokalizacja samowolnie wybudowanego hangaru jest niezgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy M. jest bardzo ogólne. Nie sprecyzowano bowiem na jakie cele we wspomnianym planie przeznaczona jest ta nieruchomość, co utrudnia merytoryczne ustosunkowanie się do zaskarżonego postanowienia, a także sądową kontrolę faktycznych przesłanek rozstrzygnięcia. Podkreślono, iż rozstrzygnięcie przez sąd kwestii własności spornej działki może mieć istotne znaczenie dla dalszego postępowania administracyjnego, choćby z tego względu, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do działek o nr [...] i [...] , w przypadku uwzględnienia przez sąd wniosku W. B. o zasiedzenie, mogą okazać się niewykonalne, a orzeczenie sądu może stworzyć podstawę do ubiegania się o zmianę planu w części dotyczącej wymienionych działek. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, iż stosownie do treści art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., postępowanie administracyjne zawiesza się, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji (postanowienia) zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Wskazał, że przepis ten określa podstawy obligatoryjnego zawieszenia postępowania, co oznacza, iż w razie wystąpienia tej przesłanki organ zobowiązany jest z urzędu zawiesić postępowanie, a także kontrolować czy w toku postępowania nie zaistniała taka podstawa. Sąd pierwszej instancji przypomniał pogląd, według którego zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: postępowanie administracyjne jest w toku, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, a zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Organ musi zatem ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej, przy czym zależność ta musi być bezpośrednia. Przemawia za tym istota instytucji zawieszenia postępowania, która tamuje bieg i wstrzymuje ciągłość postępowania. Rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, organ drugiej instancji prawidłowo stwierdził brak istnienia bezpośredniego związku przyczynowego między rozstrzygnięciem sprawy prowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ostródzie w przedmiocie samowolnego wybudowania hangaru na łodzie, a sprawą o zasiedzenie nieruchomości nr [...] , toczącą się przed Sądem Rejonowym w Ostródzie. Wystąpienie z wnioskiem o stwierdzenie zasiedzenia spornej nieruchomości nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., gdyż to, czy inwestor posiada ukształtowane prawo do zabudowy nieruchomości ma znaczenie przy ubieganiu się o pozwolenie na budowę. Okoliczność ta ma również znaczenie dla skutecznego zakończenia procesu legalizacji. Jeśli jednak inwestor nie potrafi wykazać się prawem do nieruchomości i nie jest w stanie złożyć wymaganego oświadczenia, oznacza to, iż nie mógłby uzyskać w tych warunkach pozwolenia na budowę, tym bardziej więc nie ma podstaw do tego, aby prawo chroniło go w sytuacji, gdy samowolnie wybudował obiekt, na który nie mógłby uzyskać pozwolenia. Sąd podzielił stanowisko organu drugiej instancji, że nawet ewentualne zasiedzenie przedmiotowej nieruchomości przez skarżącego nie umożliwi legalizacji samowoli budowlanej z powodu braku zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W sytuacji bowiem, gdy na przeszkodzie legalizacji obiektu stoi fakt niewykazania przez stronę zgodności zabudowy z porządkiem planistycznym, w sprawie brak jest podstaw do zawieszenia postępowania z urzędu z uwagi na inne toczące się postępowanie, zmierzające do wykazania tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Za bezzasadny Sąd pierwszej instancji uznał zarzut naruszenia art. 124 § 2 K.p.a. W ocenie Sądu, organ administracji prawidłowo ustalił stan faktyczny, zebrał i rozpatrzył całość materiału dowodowego i przedstawił swoje stanowisko w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia w sposób wyczerpujący, jasny i logiczny, niebudzący jakichkolwiek wątpliwości. Skargę kasacyjną złożył W. B.. Sformułował pismo jako skargę kasacyjną "na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 6 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 460/10, oddalający skargę W. B. na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2010 r.". Stwierdził, że na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 50 § 1 P.p.s.a. zaskarża powyższą decyzję w całości. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci: 1) naruszenia prawa materialnego przez obrazę art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. przez błędne uznanie, ze w w/w sprawie nie istnieją określone w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. przesłanki zawieszenia postępowania, 2) naruszenia przepisów postępowania przez naruszenie art. 124 § 2 K.p.a. przez niewystarczające uzasadnienie faktyczne rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej ponowił wywody zawarte w uzasadnieniu skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Sąd ten bierze z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, ale przesłanki stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie nie zostały stwierdzone. Nie sposób nie zauważyć, że skarga kasacyjna nie jest wnoszona w oparciu o art. 50 § 1 P.p.s.a. Przepis ten określa krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi na akty wskazane w art. 3 P.p.s.a., w tym na postanowienia (art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a.). Skarga kasacyjna jest zaś środkiem zaskarżenia orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jednocześnie jednak wnoszący skargę kasacyjną wyraźnie wskazał zaskarżony wyrok i stwierdził, że zaskarża powyższą "decyzję" w całości. To, że w podstawie proceduralnej podał przepis procedury administracyjnej także nie jest przeszkodą do odniesienia się do podniesionych zarzutów (patrz: uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSA i wsa 2010/1/1). Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisu postępowania, tj. art. 124 § 2 K.p.a. przez niewystarczające uzasadnienie faktyczne rozstrzygnięcia, rozumiane jako zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji tego uchybienia procesowego. Zarzut ten, jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, odnosi się do braku wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia celu, na jaki w planie miejscowym przeznaczona jest nieruchomość, na której wybudowano sporny hangar. W związku z tym zauważyć trzeba, iż w uzasadnieniu postanowienia Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego rzeczywiście nie wskazano wprost, na jakie cele nieruchomość jest przeznaczona. Wojewódzki Inspektor określił jednak to przeznaczenie w sposób pośredni. Nawiązał do oświadczenia Burmistrza M. o niezgodności lokalizowanego obiektu z planem miejscowym. Nadto, w zażaleniu Burmistrz wskazał przeznaczenie działki nr [...] . Działka ta oznaczona jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 23ZN z podstawowym przeznaczeniem pod zieleń nieurządzoną. Na terenach tych dopuszcza się realizację plaży, kąpielisk, pomostów na terenach publicznych, ciągów pieszych i pieszo – jezdnych, sieci i urządzeń infrastruktury technicznej. To ustalenie nie zostało zakwestionowane w postępowaniu administracyjnym. Sąd pierwszej instancji zaakceptował to ustalenie, a w skardze kasacyjnej nie podjęto próby wykazania, że przeznaczenie terenu jest inne lub wykazania, że lokalizacja hangaru jest zgodna z przeznaczeniem terenu. Braku wyraźnego przywołania w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia treści zapisu planu nie można w tej sytuacji uznać za naruszenie przepisu postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Orzeczenie sądu powszechnego w sprawie o zasiedzenie, nie jest dla postępowania o legalizację samowoli budowlanej, prowadzonego w oparciu o art. 48 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz.1118 ze zm.) rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 23 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1234/08, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 552842). Hipoteza określona w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. zachodzi jedynie wówczas, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji nie byłoby możliwe (por. wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 1983 r., sygn. akt I SA 481/83, ONSA 1983/2/65; wyrok NSA z dnia 7 maja 1999 r., sygn. akt IV SA 744/97, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 47266; wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1029/09, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 746031). O takiej ewentualności decydują przepisy materialnoprawne, w tym przypadku przepisy art. 48 ust.2 pkt 1 lit. a, art. 48 ust.3 pkt 1 i 2 i art. 48 ust.4 Prawa budowlanego. Wynika z nich, że nieprzedłożenie przez wnioskodawcę w wyznaczonym terminie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane powoduje zastosowanie przepisu art. 48 ust.1 Prawa budowlanego. Brak orzeczenia sądu powszechnego w przedmiocie zasiedzenia nieruchomości nie stanowi zatem zagadnienia wstępnego. Sprawa samowoli budowlanej jest wówczas rozstrzygana w oparciu o stan faktyczny i prawny z chwili rozstrzygania. Niezależnie od braku podstaw do uznania wyniku postępowania o zasiedzenie nieruchomości, na której usytuowano samowolnie obiekt budowlany, za zagadnienie wstępne dla postępowania legalizacyjnego, za trafny należy uznać pogląd Sądu pierwszej instancji, według którego zawieszenie postępowania legalizacyjnego jest zbędne i niedopuszczalne w sytuacji sprzeczności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ocena ta jest skutkiem regulacji zawartej w art. 48 ust.2 pkt 1 lit. a, art. 48 ust.3 pkt 1 oraz art. 48 ust.4 Prawa budowlanego. W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. ----------------------- 7