II SA/Ol 460/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Protokolant Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2010 r. sprawy ze skargi W. B. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie samowolnej budowy hangaru na łodzie-zawieszenia postępowania oddala skargę. Postanowieniem z dnia "[...]", znak: "[...]", Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w "[...]" po rozpatrzeniu wniosku W. B. zawiesił postępowanie w sprawie samowolnej budowy hangaru na łodzie na działkach o nr "[...]" i "[...]" w "[...]", gm. "[...]" do czasu rozpatrzenia przez Sąd Rejonowy wniosku wymienionego o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości o nr "[...]". W uzasadnieniu wskazano, iż w toku prowadzonego postępowania ustalono, że na działkach nr "[...]" (stanowiącej własność I. i W. B.) oraz nr "[...]" (stanowiącej własność gminy "[...]") wybudowany jest hangar na łodzie, będący obiektem parterowym o konstrukcji drewnianej z dachem czterospadowym pokrytym płytami falistymi typu "ondulina". Jak wynika z akt sprawy hangar został wybudowany w "[...]" przez W. B. bez wymaganego pozwolenia na budowę i projektu budowlanego. W związku z powyższym organ decyzją z dnia "[...]" nakazał rozbiórkę przedmiotowego hangaru, która następnie na skutek odwołania złożonego przez zainteresowanego została uchylona przez organ nadzoru a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania. W celu umożliwienia legalizacji samowoli budowlanej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w "[...]" wstrzymał roboty budowlane i nałożył na stronę obowiązek zabezpieczenia spornej budowy oraz przedłożenia wymaganych przepisami ustawy Prawo budowlane dokumentów i zaświadczeń, w tym oświadczenia o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W dniu "[...]" do organu wpłynął wniosek W. B. o zawieszenie przedmiotowego postępowania do czasu rozpatrzenia przez Sąd Rejonowy wniosku o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości – nr "[...]" położonej w "[...]", gm. "[...]", na której częściowo posadowiono samowolnie wybudowany hangar na łodzie. Organ podkreślił, iż w myśl art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane jednym z podstawowych warunków niezbędnych do legalizacji samowoli budowlanej jest przedłożenie przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Pozytywne zaś rozpatrzenie przez Sąd Rejonowy wniosku W. B. o stwierdzenie zasiedzenia wskazanej nieruchomości umożliwi inwestorowi przedłożenie wymaganego oświadczenia, a co za tym idzie pozwoli na kontynuację określonej w prawie budowlanym procedury legalizacji samowoli budowlanej. W związku z powyższym, organ orzekł o zawieszeniu postępowania administracyjnego. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył Burmistrz "[...]", zarzucając organowi nieuzasadnione łączenie prowadzonego postępowania administracyjnego z niezależnym postępowaniem cywilnym w sprawie o zasiedzenie nieruchomości. Podniesiono, iż organ powołując się na art. 7 kpa, mając na uwadze słuszny interes inwestorów, rażąco godzi w słuszny interes drugiej strony, tj. Gminy "[...]", właściciela działki nr "[...]", która reprezentuje interes społeczny i realizuje cele o charakterze publicznym. Wskazał przy tym, iż przedmiotowa działka oznaczona jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 23ZN z podstawowym przeznaczeniem pod zieleń nieurządzoną. Na terenach tych dopuszcza się realizację plaży, kąpielisk, pomostów na terenach publicznych, ciągów pieszych i pieszo – jezdnych, sieci i urządzeń infrastruktury technicznej. Postanowieniem z dnia "[...]", nr "[...]", Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu podniesiono, iż zawieszenie postępowania jest instytucją tamującą bieg postępowania i opóźniającą merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, dlatego winno mieć zastosowanie tylko w przypadkach określonych przez ustawodawcę. Zgodnie zaś z art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ zawiesza postępowanie w sytuacji, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W ocenie organu II instancji postępowanie cywilne w sprawie o zasiedzenie nieruchomości nie daje podstaw do zawieszenia postępowania w sprawie samowolnej budowy hangaru w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Ewentualne rozpatrzenie przez Sąd Rejonowy wniosku o zasiedzenie spornej nieruchomości na rzecz inwestora nie umożliwi legalizacji przedmiotowej samowoli z uwagi na brak zgodności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. I. i W. B. stosownego zaświadczenia ani decyzji nie posiadają, a jak wynika z oświadczenia Burmistrza "[...]" lokalizacja samowolnie wybudowanego obiektu jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy "[...]" w obrębie geodezyjnym "[...]". Zatem rozpatrzenie wniosku przez Sąd Rejonowy nie będzie miało wpływu na prowadzone postępowanie administracyjne. Skargę na to postanowienie wniósł W. B., reprezentowany przez adwokata, A. S., który podniósł zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 kpa przez błędne uznanie, że w niniejszej sprawie nie istnieją przesłanki do zawieszenia postępowania oraz art. 124 § 2 kpa przez co najmniej niewystarczające uzasadnienie faktyczne rozstrzygnięcia. Jednocześnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Jak wskazano w uzasadnieniu, strona skarżąca nie podziela poglądu organu, iż rozstrzygnięcie sądu powszechnego dotyczące zasiedzenia nieruchomości nie może mieć wpływu na dalsze postępowanie administracyjne. Stwierdzenie organu, iż lokalizacja samowolnie wybudowanego hangaru jest niezgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy "[...]" jest bardzo ogólne. Nie sprecyzowano bowiem na jakie cele we wspomnianym planie przeznaczona jest ta nieruchomość, co utrudnia merytoryczne ustosunkowanie się do zaskarżonego postanowienia, a także sądową kontrolę faktycznych przesłanek rozstrzygnięcia. Podkreślono, iż rozstrzygnięcie przez sąd kwestii własności spornej działki może mieć istotne znaczenie dla dalszego postępowania administracyjnego, choćby z tego względu, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do działek o nr "[...]" i "[...]" w przypadku uwzględnienia przez sąd wniosku W. B. o zasiedzenie, mogą okazać się niewykonalne, a orzeczenie sądu może stworzyć podstawę do ubiegania się o zmianę planu w części dotyczącej wymienionych działek. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Na rozprawie przed tut. Sądem w dniu 6 lipca 2010r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał swoje wnioski zawarte w skardze, podając, iż sprawa o zasiedzenie tocząca się przed Sądem Rejonowym jest w toku, a kolejny termin rozprawy został wyznaczony na dzień "[...]" 2010r. i będzie to wizja lokalna. Jednocześnie dodał, iż w Prokuraturze Rejonowej zostało wszczęte postępowanie karne przeciwko skarżącemu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając zatem skargę na postanowienie Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jego wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną. Oznacza to, że skarga powinna zostać uwzględniona, jeśli tylko Sąd, niezależnie od zarzutów w niej podniesionych i wniosków w niej sformułowanych stwierdzi istnienie naruszenia prawa, skutkujące koniecznością wzruszenia zaskarżonego aktu (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. z 2002r. nr 153, poz. 1270 ze zm./). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", którym organ uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" zawieszające z urzędu postępowanie prowadzone w trybie nadzoru budowlanego w sprawie samowolnej budowy hangaru na łodzie na działkach nr "[...]" i "[...]" w "[...]", gm. "[...]". Organ nadzoru uznał, że rozpatrzenie sprawy dotyczącej zasiedzenia działki o nr "[...]" nie stanowi zagadnienia wstępnego, od którego zależy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w sprawie samowolnej budowy hangaru i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Należy przede wszystkim wskazać, iż stosownie do treści art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) postępowanie administracyjne zawiesza się, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji (postanowienia) zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Wskazany przepis określa podstawy obligatoryjnego zawieszenia postępowania, co oznacza, iż w razie wystąpienia tej przesłanki organ zobowiązany jest z urzędu zawiesić postępowanie, a także kontrolować czy w toku postępowania nie zaistniała taka podstawa. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 19 maja 1998r., sygn. akt I SA 1874/97, LEX nr 45706, zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: postępowanie administracyjne jest w toku, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, a zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Organ musi zatem ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej, przy czym zależność ta musi być bezpośrednia. Przemawia za tym istota instytucji zawieszenia postępowania, która tamuje bieg i wstrzymuje ciągłość postępowania. Należy w tym miejscu wyjaśnić, iż pod pojęciem zagadnienia wstępnego rozumie się zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji (W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989r., s. 127-128). Należy podkreślić, że zagadnienie wstępne to zagadnienie o charakterze materialnoprawnym. O istnieniu kwestii prejudycjalnej decyduje jej związek z aktualnie rozpatrywaną sprawą administracyjną i charakter stosowanych w niej norm prawa materialnego (wyrok WSA w Lublinie z dnia 29 stycznia 2009r., sygn. akt III SA/Lu 420/08). W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę organ II instancji prawidłowo stwierdził brak istnienia bezpośredniego związku przyczynowego między rozstrzygnięciem sprawy prowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego odnośnie samowolnego wybudowania hangaru na łodzie, a sprawą o zasiedzenie nieruchomości nr "[...]" toczącą się przed Sądem Rejonowym. Wystąpienie z wnioskiem o stwierdzenie zasiedzenia spornej nieruchomości nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, gdyż to, czy inwestor posiada ukształtowane prawo do zabudowy nieruchomości ma znaczenie przy ubieganiu się o pozwolenie na budowę. Okoliczność ta ma również znaczenie dla skutecznego zakończenia procesu legalizacji. Jeśli jednak inwestor nie potrafi wykazać się prawem do nieruchomości i nie jest w stanie złożyć wymaganego oświadczenia, oznacza to, iż nie mógłby uzyskać w tych warunkach pozwolenia na budowę, tym bardziej więc nie ma podstaw do tego, aby prawo chroniło go w sytuacji, gdy samowolnie wybudował obiekt, na który nie mógłby uzyskać pozwolenia ( wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 lutego 2008r., sygn. akt VII SA/Wa 1613/07). Okoliczność podnoszona przez skarżącego – prowadzone postępowanie sądowe zmierzające do ustalenia innego właściciela mogłaby doprowadzić do całkowitego zablokowania postępowania prowadzonego na podstawie ustawy Prawo budowlane. Organy nadzoru budowlanego nie mogą i nie mają obowiązku, aby oczekiwać na wynik spraw sądowych dotyczących prawa własności, które niekiedy mogą toczyć się przez wiele lat. Jednocześnie Sąd podziela stanowisko organu II instancji, że nawet ewentualne zasiedzenie przedmiotowej nieruchomości przez skarżącego nie umożliwi legalizacji samowoli budowlanej z powodu braku zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W sytuacji bowiem, gdy na przeszkodzie legalizacji obiektu stoi fakt niewykazania przez stronę zgodności zabudowy z porządkiem planistycznym, w sprawie brak jest podstaw do zawieszenia postępowania z urzędu z uwagi na inne toczące się postępowanie, zmierzające do wykazania tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 26 marca 2008r., sygn. akt II SA/Gd 53/08). Za bezzasadny należy również uznać zarzut naruszenia art. 124 § 2 kpa poprzez niewystarczające uzasadnienie wydanego postanowienia. W ocenie Sądu organ administracji prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, zebrał i rozpatrzył całość materiału dowodowego i przedstawił swoje stanowisko w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia w sposób wyczerpujący, jasny i logiczny, nie budzący jakichkolwiek wątpliwości. Reasumując, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe i zostało wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a przytoczona przez organ II instancji argumentacja zasługuje na uwzględnienie. Okoliczności zaistniałe w sprawie, jak też prawidłowość ich oceny przez organ odwoławczy nie budzą wątpliwości. Fakt zainicjowania przez stronę skarżącą sporu cywilnego – całkowicie niezależnego od prowadzonego postępowania administracyjnego nie stanowi zagadnienia wstępnego uzasadniającego zawieszenie postępowania. Tym samym odpadła przesłanka zależności między uprzednim rozstrzygnięciem przez sąd cywilny sprawy o zasiedzenie spornej nieruchomości a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem rozstrzygnięcia w postępowaniu w sprawie samowolnej budowy hangaru na łodzie. Zatem brak było podstaw do zawieszenia tego postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.