II OSK 2276/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak sędzia del. WSA Izabela Bąk-Marciniak /spr./ Protokolant asystent sędziego Aneta Kolarz-Kucięba po rozpoznaniu w dniu 28 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej U. M. i A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 2 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Ol 263/16 w sprawie ze skargi U. M. i A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..] z dnia [..] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 2 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 263/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę U. M. i A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..] z dnia [..] grudnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym : Po ponownym rozpatrzeniu wniosku U. i A. M. o ustalenie warunków zabudowy dla obiektu budowlanego zrealizowanego w warunkach samowoli budowlanej, Wójt Gminy [..] decyzją z dnia [..]września 2015r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wiaty o konstrukcji drewnianej na działce nr [..], gmina P. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2015r., poz. 199 ze zm.). W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że wnioskowana inwestycja jest niezgodna z warunkami określonymi w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W obszarze analizowanym brak jest działki zabudowanej w sposób, który umożliwi określenie cech dla nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Podczas analizy stwierdzono, że w obszarze analizowanym znajdują się wyłącznie obiekty budowlane typu "letniskowego", wzniesione w sposób samowolny, a pozostały teren to teren rolniczy, otwarty. Wyjaśniono, że jednostką architektoniczno-urbanistyczną terenu otaczającego jest przestrzeń rolnicza z rozproszonymi gospodarstwami rolnymi, często znacznie oddalonymi od dróg publicznych. Podano także, że w odniesieniu do działek o nr: [..] w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w M. prowadzone są postępowania w sprawie samowoli budowlanych, które co do trzech działek zakończyły się ostateczną decyzją nakazującą rozbiórkę obiektów. Dodatkowo z Wydziału Architektoniczno - Budowlanego Starostwa Powiatowego w M. organ otrzymał informację, że w posiadanych rejestrach nie odnaleziono zapisów potwierdzających wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę lub przyjęcie zgłoszenia budowy budynków rekreacji indywidualnej, budynków gospodarczych, altan, wiat dla terenu objętego analizą urbanistyczną. Od powyższej decyzji U. i A.M. złożyli odwołanie zarzucając jej naruszenie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 2 u.p.z.p. poprzez uznanie, że w przypadku wiaty o konstrukcji drewnianej o wymiarach mniejszych niż 25 m2 wymagane jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Dodatkowo zarzucili naruszenie: art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez bezzasadne stwierdzenie, że wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wskazują iż w obszarze analizowanym nie istnieje działka zabudowana w sposób, który umożliwi określenie cech dla nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu; § 3 rozporządzenia Ministra i Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588) poprzez błędne wyznaczenie obszaru analizowanego w minimalnym wymiarze, podczas gdy zwiększenie obszaru analizowanego doprowadziłoby do stwierdzenia, że planowana inwestycja stanowić będzie kontynuację istniejącej legalnej zabudowy; art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy z treści przywołanego przepisu wprost wynika konieczność uzgodnienia projektu decyzji m in. z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska i właściwym zarządcą drogi; art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez brak dołożenia staranności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wnikliwego załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, a ponadto brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [..] grudnia 2015r., nr [..] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [..] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu stwierdzono, że analiza urbanistyczna wykonana dla działki nr [..] obr. S.stanowiąca załącznik do zaskarżonej decyzji, została dokonana poprzez wyznaczenie wokół działki obszaru analizowanego o promieniu 3- krotnej szerokości frontu działki liczonej od punktów narożnych, gdyż trzykrotna szerokość jest wielkością większą niż minimalny obszar analizowany, tj. 50,0 m. Za front działki przyjęto długość jej północnej granicy, tj. 17,5 m co w przypadku 3-krotnej szerokości daje odległość 52,5m. Dodatkowo organ I instancji włączył do analizowanego obszaru działki nr: [..], które stanowią urbanistyczną całość z przedmiotową działką. W ocenie Kolegium, analiza urbanistyczna, pomimo przyjęcia obszaru o nieregularnym kształcie, została dokonana prawidłowo. Uzasadnieniem rozszerzenia analizowanego obszaru w niniejszej sprawie jest fakt, że w okolicy działki nr [..] występuje zaledwie kilka działek, do których należą opisane powyżej, stanowiące całość urbanistyczną, na podstawie której można dokonać kompleksowej oceny zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Rozszerzenie obszaru analizowanego tylko w jednym kierunku, jest podyktowane tym, że tylko w tym kierunku znajdują się działki zabudowane w sposób zbliżony do działki objętej wnioskiem. Rozszerzenie obszaru analizowanego w innych kierunkach nie było zasadne, ponieważ poza analizowanymi działkami obszar wokół działki nr [..], stanowi teren rolniczy. W oparciu o tak ustalony obszar organ I instancji wskazał, że żadna z badanych działek nie jest zabudowana z w sposób, który umożliwi określenie cech dla nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Podczas analizy stwierdzono, że w obszarze analizowanym znajdują się wyłącznie obiekty typu "letniskowego", wzniesione w sposób samowolny. O tym, że żadna z działek nie jest zabudowana w sposób pozwalający na kontynuację istniejącej zabudowy, świadczy pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia 30 lipca 2015r., w który wskazano, że w stosunku do większości działek objętych analizą, zabudowanych budynkami "letniskowymi", toczą się postępowania w sprawie nakazania rozbiórki. Ponadto, z pisma Wydziału Architektoniczno - Budowlanego Starostwa Powiatowego w M. z dnia 4 lipca 2015r. wynika, że w posiadanych przez ten urząd rejestrach, nie znajduje się żadna z działek z analizowanego obszaru, dla której wydano pozwolenia na budowę lub przyjęcie zgłoszenia budowy budynków rekreacji indywidualnej, budynków gospodarczych, altan, wiat. Zatem w obszarze analizowanym nie ma legalnie zlokalizowanych obiektów typu letniskowego, pozwalających na określenie cech dla nowej zabudowy. Podstawę ustalenia parametrów dla nowej zabudowy stanowią bowiem jedynie legalnie powstałe obiekty budowlane. Organ odwoławczy wskazał, że określenie rodzaju inwestycji, dla których wymagane jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, wymaga analizy treści nie tylko art. 59 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 2 u.p.z.p., ale również treści art. 59 ust. 2 u.p.z.p. Z przepisu art. 59 ust. 1 u.p.z.p. wynika ogólna zasada, że w razie braku planu miejscowego ustalenia warunków zabudowy wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu, polegająca na wykonaniu robót budowlanych (w tym budowie obiektu budowlanego) oraz każda zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Wyjątki od tej zasady określone zostały w art. 50 ust. 2 w zw. z art. 59 ust. 1 zdanie drugie u.p.z.p. Zgodnie z art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., od uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego zwolnione są roboty budowlane, których wykonanie nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Powołany przepis ogranicza więc, w zakresie robót budowlanych, których wykonanie powoduje zmianę zagospodarowania terenu, odpowiednie stosowanie do decyzji o warunkach zabudowy art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. W orzecznictwie wskazano, że zgodnie z art. 59 ust. 2 w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. wydania decyzji o warunkach zabudowy wymaga każda zmiana sposobu zagospodarowania terenu, nawet taka, która nie wymaga pozwolenia na budowę, chyba że jest to zmiana o charakterze jednorazowym, tymczasowym, trwająca do 1 roku. Kolegium wyjaśniło również, że uzgodnienia projektu decyzji m.in. z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska lub właściwym zarządcą drogi podlegają jedynie projekty decyzji ustalających warunki zabudowy, czyli pozytywnych dla inwestora. Z uwagi na fakt, że w toku sprawy ustalono, że nie zostały spełnione wszystkie niezbędne przesłanki do wydania pozytywnej decyzji z art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p., nie było potrzeby dokonywania dodatkowych uzgodnień. Na powyższą decyzję U. i A. M. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się jej uchylenia i uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: art. 59 ust. 1 i 2 w zw. z art. 50 ust. 2 u.p.z.p. poprzez uznanie, że budowa wiaty konstrukcji drewnianej zmieni sposób zagospodarowania terenu, przy czym zmianę tę organ wywodzi z samego zamiaru zabudowy terenu; art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez bezzasadne stwierdzenie, że wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wskazują, iż w obszarze analizowanym nie istnieje działka zabudowana w sposób, który umożliwi określenie cech dla nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu; § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r. poprzez uznanie za prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego w minimalnym wymiarze przez organ I instancji, podczas gdy zwiększenie obszaru analizowanego doprowadziłoby do stwierdzenia, że planowana inwestycja stanowić będzie kontynuację istniejącej legalnej zabudowy; art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uznanie braku konieczności jego zastosowania w stosunku do decyzji odmownej, podczas gdy z treści przywołanego przepisu wprost wynika konieczność uzgodnienia projektu decyzji m.in. z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska i właściwym zarządcą drogi; art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez stwierdzenie braku podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, podczas gdy podstawy takie wynikają z powyżej wskazanych naruszeń przepisów prawa materialnego; art. 7, art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. poprzez niewykazanie dlaczego budowa wiaty na działce nr [..] doprowadzić ma do zmiany zagospodarowania terenu; art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i brak odniesienia się w decyzji do okoliczności i zarzutów podnoszonych przez stronę skarżącą. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie organy obu instancji odmówiły skarżącym ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wiaty o konstrukcji drewnianej wskazując, że wnioskowana inwestycja jest niezgodna z warunkami określonymi w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W obszarze analizowanym brak jest bowiem działki zabudowanej w sposób, który umożliwi określenie cech dla nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Jak ustaliły bowiem organy, w obszarze analizowanym znajdują się wyłącznie obiekty budowlane typu "letniskowego", wzniesione w sposób samowolny, a pozostały teren stanowi teren rolniczy. Przepisem normującym kwestie wymagań w zakresie konieczności uzyskania decyzji o warunkach zabudowy jest art. 59 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Przepis ten z kolei stanowi, że nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane: 1) polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, albo 2) niewymagające pozwolenia na budowę. Dalej Sąd I instancji przytoczył treść przepisu art. 61 u.p.z.p. i wskazał, że brak spełnienia którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. skutkuje odmową ustalenia warunków zabudowy. W ocenie Sądu, organy obu instancji dokonały prawidłowych i zgodnych z treścią wskazanego przepisu ustaleń. Z brzmienia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wynika, że ustawodawca uzależnił możliwość zmiany w zagospodarowaniu terenu m.in. od dostosowania się przez inwestora do określonych, istniejących już cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Zasada ta zakłada konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym. Szczególny sposób ustalania wymagań dotyczących cech nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w powiązaniu z analizą stanu zastanego określony został w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003r. W myśl § 3 ust. 1 tego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003r.). Przeprowadzana analiza urbanistyczno-architektoniczna ma służyć sprawdzeniu, czy planowana inwestycja spełniać będzie wymagania płynące z zasady dobrego sąsiedztwa. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. w piśmie z dnia 30 lipca 2015r. wskazał, że w stosunku do większości działek objętych analizą, zabudowanych budynkami "letniskowymi", toczą się postępowania w sprawie nakazania rozbiórki obiektów. Ponadto, z pisma Wydziału Architektoniczno- Budowlanego Starostwa Powiatowego w M. z dnia 4 lipca 2015r. wynika, że w posiadanych przez ten urząd rejestrach, nie znajduje się żadna z działek z analizowanego obszaru, dla której wydano pozwolenia na budowę lub przyjęcie zgłoszenia budowy budynków rekreacji indywidualnej, budynków gospodarczych, altan, wiat. Reasumując w ocenie Sądu I instancji, trafnie organy obu instancji uznały, że w kontrolowanej sprawie zabudowa na analizowanym obszarze nie pozwala na spełnienie przesłanki "dobrego sąsiedztwa", z uwagi na brak legalnie istniejących obiektów budowlanych. Niezasadny jest zatem zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 50 ust. 2 u.p.z.p. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak uzgodnienia decyzji odmownej, Sąd stwierdził, że w aktach sprawy brak jest postanowienia uzgadniającego wydanego we właściwym trybie. Projekt decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy nie musiał być przesyłany do uzgodnienia, gdyż obowiązek ten dotyczy wyłącznie projektów decyzji pozytywnych, czyli ustalających warunki zabudowy, gdy tymczasem w omawianym przypadku wydana została decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy dla wskazanej inwestycji już istniejącej. Nietrafne w ocenie Sądu I instancji okazały zarzuty naruszenia przez Kolegium art. 7, 8 i 9 k.p.a. oraz, art. 77 i 107 § 3 k.p.a., skoro wydanie skarżonej decyzji poprzedzone zostało prawidłowymi ustaleniami poczynionymi na podstawie dowodów zebranych w sprawie w toku postępowania administracyjnego, a ich ocena nie narusza wymogu określonego w art. 80 k.p.a. Nadto organy obu instancji wyczerpująco wyjaśniły zasadność przesłanek negatywnego rozstrzygnięcia wniosku, którymi kierowały się przy wydaniu decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli U.M.i A. M.zaskarżając go w całości i domagając się uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie i zasądzenia na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucili: 1) w granicach wskazanych w art. 174 § 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego: - art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że uzgodnieniu nie podlegają decyzje odmawiające uzgodnienia warunków zabudowy; - art. 59 ust. 1 i 2 w zw. z art. 50 ust. 2 u.p.z.p. poprzez jego błędne niezastosowanie i uznanie, że budowa wiaty konstrukcji drewnianej zmieni sposób zagospodarowania terenu, przy czym zmianę tą organ wywodzi z samego zamiaru zabudowy terenu. - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez bezzasadne stwierdzenie, że wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wskazują, iż w obszarze analizowanym nie istnieje działka zabudowana w sposób, który umożliwi określenie cech dla nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu; - § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164 poz. 1588) poprzez uznanie za prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego w minimalnym wymiarze przez organ I instancji, podczas gdy zwiększenie obszaru analizowanego doprowadziłoby do stwierdzenia, że planowana inwestycja stanowić będzie kontynuację istniejącej legalnej zabudowy. 2) w granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa, polegające na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego z pominięciem mającej istotny wpływ na wynik sprawy okoliczności, że zarówno budynki jak i inne obiekty będące w obszarze analizowanym zostały wybudowane samowolnie, podczas gdy większość inwestycji została poczyniona przed 1995r., czyli przed wejście w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, a tym samym gdy nie zostały jeszcze powołane Powiatowe Inspektoraty Nadzoru Budowlanego oraz gdy zadania architektoniczno- budowlane nie znajdowały się w kompetencjach Starostów Powiatowych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której w rozpatrywanej sprawie się nie dopatrzono. Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania w petitum skargi przepisów prawa ze wskazaniem konkretnej jednostki redakcyjnej naruszonego przepisu, którym, zdaniem skarżącego, uchybił sąd, dalej określenia, jaką postać miało to naruszenie (w przypadku naruszenia prawa materialnego, czy popełniono błąd interpretacyjny, czy też błąd subsumcji), uzasadnienia zarzutu odnoszącego się ściśle do wskazanych naruszeń, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść - w granicach określonych w skardze - do ocen o charakterze prawnomaterialnym. W przypadku jednak sformułowania zarzutów w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a., przedstawianych jako skutek przyjęcia przez Sąd Wojewódzki określonego poglądu w sferze prawa materialnego, z czym nie zgadza się autor skargi kasacyjnej, prezentujący inny pogląd w sferze prawa materialnego niż ten, który przyjęto za podstawę wyroku, właściwe jest rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności zarzutu naruszenia prawa materialnego, skoro zasadność zarzutów natury procesowej może się okazać skuteczna jedynie wówczas, gdy przyjęcie przez Sąd Wojewódzki określonego poglądu w sferze prawa materialnego okazałoby się wadliwe. Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W pierwszej kolejności, co do zasady, rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego. Na wstępie zauważyć jednakże należy, odnosząc się do redakcji zarzutów, że zgodnie z art. 173 p.p.s.a., skarga kasacyjna przysługuje od orzeczeń sądów administracyjnych pierwszej instancji, a nie od decyzji organów administracji publicznej prowadzących postępowanie. Zarzut skargi kasacyjnej powinien zatem dotyczyć normy stosowanej przez sąd administracyjny pierwszej instancji w toku sądowej kontroli administracji, a nie jurysdykcyjnego postępowania zakończonego wydaniem objętej skargą decyzji. Zarzuty naruszenia art. 7, 77 § 1, 107 § 3 kpa adresowane są do organów administracji nie do sądu. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Strona wnosząca skargę kasacyjną, winna więc postawić Sądowi I instancji zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., z uwagi na jego zastosowanie, w sytuacji, gdy nie było podstaw do oddalenia skargi, bądź wskazać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., wiążące się z jego niezastosowaniem, oczywiście w powiązaniu z odpowiednimi przepisami, które w toku postępowania administracyjnego zostały naruszone. Wadliwie skarżący kasacyjnie postawili zarzut naruszenia przepisów postępowania w odniesieniu do zaskarżonej decyzji. Nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego konkretyzowanie zarzutów kasacyjnych, ich uściślanie, korygowanie, uzupełnianie, czy też poszukiwanie rzeczywistej intencji strony składającej skargę kasacyjną. Stąd też zarzut wskazany w punkcie 2 skargi kasacyjnej nie mógł zostać uwzględniony. W skardze kasacyjnej postawiono nadto zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego (również błędnie w stosunku do decyzji administracyjnej – jednak Sąd Odwoławczy odniesie się do nich), przez błędną ich wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie poprzez błędne przyjęcie, iż w sprawie nie został spełniony wymóg dobrego sąsiedztwa, a więc naruszono art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez bezzasadne stwierdzenie, że wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wskazują, iż w obszarze analizowanym nie istnieje działka zabudowana w sposób, który umożliwi określenie cech dla nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164 poz. 1588). Zarzut ten jest niezasadny. Podstawowym celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zapewnienie ładu przestrzennego. Z zasady tej wynika obowiązek dostosowania nowej zabudowy do cech zabudowy już istniejącej na danym terenie, przy uwzględnieniu kontynuacji funkcji tej zabudowy. Przy czym należy podkreślić, że sformułowanie "zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy" dotyczy jedynie zabudowy legalnej, co oznacza, iż organ orzekając o warunkach zabudowy powinien w obszarze analizowanym uwzględnić tylko legalnie wzniesione obiekty. Istniejąca zabudowa winna być zgodna z porządkiem prawnym, tj. nie można za nią uznać na przykład samowoli budowlanej. Organ powinien ustalić, czy istniejąca zabudowa jest zabudową legalną (zwłaszcza, gdy wskazują na to własne informacje organu), powinien również ustalić, czy zabudowa została zrealizowana zgodnie z prawem. Znaczenie ma przede wszystkim to, czy zabudowę zrealizowano z zachowaniem warunków określonych w prawie budowlanym, a nie to czy może być ona w przyszłości zalegalizowana. Niedochowanie tych warunków pozwala stwierdzić, że istniejąca zabudowa, przynajmniej z punktu widzenia organu ustalającego warunki zabudowy, jest "samowolą budowlaną", a więc obiektem wybudowanym bez pozwolenia budowlanego albo dokonania zgłoszenia, jeżeli takie było wymagane (wyrok NSA z dnia 30 września 2014r., sygn. II OSK 715/13, dostępny w CBOSA). Słusznie więc Sąd I instancji wskazał za organem administracyjnym, że z dokonanych przez organy ustaleń wynika, że w kontrolowanej sprawie zabudowa na analizowanym obszarze nie pozwala na potwierdzenie spełnienia przesłanki "dobrego sąsiedztwa", z uwagi na brak legalności istniejących obiektów budowlanych. Należy zauważyć, że organ administracyjny rozszerzył obszar analizowany, a uzasadnieniem rozszerzenia analizowanego obszaru był fakt, że w okolicy działki nr [..] występowało zaledwie kilka działek, stanowiących całość urbanistyczną, na podstawie której można było dokonać kompleksowej oceny zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Rozszerzenie obszaru analizowanego tylko w jednym kierunku, było podyktowane tym, że tylko w tym kierunku znajdowały się działki zabudowane w sposób zbliżony do działki objętej wnioskiem. Rozszerzenie obszaru analizowanego w innych kierunkach nie było zasadne, ponieważ poza analizowanymi działkami obszar wokół działki nr [..], stanowił teren rolniczy. Również nie mógł zostać uwzględniony zarzut naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., albowiem uzgodnieniu projektu decyzji m.in. z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska lub właściwym zarządcą drogi podlegają jedynie projekty decyzji ustalających warunki zabudowy, czyli pozytywnych dla inwestora. W przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione wszystkie przesłanki do wydania pozytywnej decyzji z art.61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p., słusznie zatem Sąd I instancji stwierdził, iż nie było potrzeby dokonywania dodatkowych uzgodnień. Ponadto także nietrafny okazał się zarzut naruszenia art. 59 ust. 1 i 2 w zw. z art. 50 ust. 2 u.p.z.p. poprzez jego błędne niezastosowanie i uznanie, że budowa wiaty konstrukcji drewnianej zmieni sposób zagospodarowania terenu. Przepisem normującym kwestie wymagań w zakresie konieczności uzyskania decyzji o warunkach zabudowy jest art. 59 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Odpowiednie stosowanie przepisów oznacza stosowanie ich wprost bez modyfikacji, stosowanie po uprzedniej zmianie, bądź niemożność zastosowania do nowego zakresu odniesienia ze względu na ich bezprzedmiotowość lub sprzeczność z przepisami, do których miałyby być stosowane odpowiednio. Zatem odpowiednie stosowanie przepisu art. 50 ust. 2 u.p.z.p. do postępowania w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, polega na przyjęciu, że zmiana zagospodarowania terenu tylko jednej z trzech sytuacji określonych w art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zwolniona będzie z obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Skoro w art. 50 ust 2 u.p.z.p. nie wymienione są dwa przypadki o których mowa w art. 59 ust. 1 u.p.z.p., tj. budowa obiektu budowlanego oraz zmiana sposobu użytkowania obiektu, to przypadków tych nie obejmuje zwolnienie z obowiązku uzyskania decyzji o ustalenie warunków zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2012r., sygn. II OSK 2144/10, dostępny w CBOSA). Tym samym nie można uznać, że budowa obiektu budowlanego jest zwolniona z obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Wskazać należy, że zgodnie z art. 59 ust. 2 w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. wydania decyzji o warunkach zabudowy wymaga każda zmiana sposobu zagospodarowania terenu, nawet taka, która nie wymaga pozwolenia na budowę, chyba, że jest to zmiana o charakterze jednorazowym, tymczasowym, trwająca do 1 roku (por. wyrok NSA z dnia 13 lipca 2007r" sygn. II OSK 1069/06, dostępny w CBOSA). A zatem niewątpliwie ustalenia warunków zabudowy wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu, polegająca na wykonaniu robót budowlanych (w tym budowie obiektu budowlanego), co miało miejsce w niniejszym przypadku. Z tych wszystkich względów, uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.