IV SAB/Wa 26/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym w dniu 15 marca 2016 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy [...] w przedmiocie wydania decyzji o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia oddala skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] 14 grudnia 2015 r. wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Wójta Gminy [...] w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie dziesięciu obiektów inwentarskich dla hodowli [...] o obsadzie 60 000 szt. każdy (łącznie 2400 DJP) wraz z niezbędną infrastrukturą na działce oznaczonej nr ew. [...] w miejscowości [...], gm. [...]. W skardze skarżąca Spółka podniosła, że Wójt Gminy [...] prowadzi przedmiotowe postępowanie z rażącym naruszeniem przepisów prawa, a mianowicie dokonuje zawiadomień o orzeczeniach i innych czynnościach w trybie art. 49 k.p.a. w sytuacji, gdy brak jest ku temu podstaw na gruncie przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko. Zdaniem skarżącej doszło także do bezzasadnego wydawania i doręczania postanowień o dopuszczeniu organizacji ekologicznej do udziału w postępowaniu oraz nieuzasadnionego ponownego wydawania zawiadomienia w trybie art. 10 § 1 k.p.a. po przystąpieniu organizacji ekologicznej do postępowania na prawach strony. Wójt Gminy [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a. Zgodnie zaś z art. 149 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Stosownie zaś do treści art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Z akt administracyjnych wynika, że [...] Sp. z o.o. wnioskiem z dnia 3 grudnia 2014 r. wystąpiła do Wójta Gminy [...] o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie dziesięciu obiektów inwentarskich dla hodowli [...] o obsadzie 60 000 szt. każdy (łącznie 2400 DJP) wraz z niezbędną infrastrukturą na działce oznaczonej nr ew. [...] w miejscowości [...], gm. [...]. Zawiadomieniem z dnia 3 grudnia 2014 r. Wójt Gminy [...] na podstawie art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 33, art. 34, art. 74 ust. 1 pkt 1, ust. 3, art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1235, ze zm.), dalej ustawa "o.o.ś.", poinformował o wszczęciu przedmiotowego postępowania administracyjnego. Organ ustalił, że liczba stron w postępowaniu przekracza 20, zatem zgodnie z art. 49 k.p.a. w zw. z art. 74 ust. 3 ustawy o.o.ś. obwieszczenie w sprawie zostanie podane do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty, tj. poprzez zamieszczenie na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy w [...], tablicy sołeckiej wsi [...], stronie [...] oraz w miejscu planowanej inwestycji. Pismem z dnia 12 grudnia 2014 r., organ na podstawie art. 77 ust. 1 pkt 1 ustawy o.o.ś. wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o uzgodnienie planowanej inwestycji. RDOŚ w [...] pismem z dnia 12 stycznia 2015 r., które wpłynęło do organu 16 stycznia 2015 r., zwrócił się o uzupełnienie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko we wskazanym w piśmie zakresie. Wezwaniem z dnia 20 stycznia 2015 r. organ wezwał inwestora o uzupełnienie raportu. Inwestor 26 stycznia 2015 r. zwrócił się o wydłużenie terminu na dostarczenie brakujących informacji do 20 lutego 2015 r. Uzupełnienie do raportu wpłynęło do organu 2 lutego 2015 r. Tego samego dnia organ przesłał uzupełnienie raportu do RDOŚ w [...]. Postanowieniem z [...] lutego 2015 r., które wpłynęło do organu 19 lutego 2015 r., RDOŚ w [...] uzgodnił realizację przedsięwzięcia i określił warunki jego realizacji. Pismem z dnia 5 marca 2015 r., a następnie z dnia 25 marca 2015 r. organ na podstawie art. 77 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 ustawy o.o.ś. wystąpił do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] o wydanie opinii dla przedmiotowej inwestycji. Opinia sanitarna z dnia [...] maja 2015 r. wpłynęła do organu 18 maja 2015 r. W przedziale czasowym od 17 marca 2015 r. do 13 kwietnia 2015 r. do organu wpłynęło szereg protestów mieszkańców oraz instytucji. W dniu [...] kwietnia 2015 r. odbyła się rozprawa administracyjna zwołana na podstawie art. 89-96 k.p.a. oraz art. 36 ustawy o.o.ś. W dniu 27 kwietnia 2015 r. do organu wpłynął wniosek Stowarzyszenia [...] o włączenie go do postępowania. Wójt Gminy [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. wydanym na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 44 ust. 1 ustawy o.o.ś. dopuścił ww. Stowarzyszenie do udziału na prawach strony w przedmiotowym postępowaniu. Wezwaniem z dnia 11 maja 2015 r. organ wezwał inwestora do uzupełnienia raportu. Pismem z dnia 20 maja 2015 r. inwestor wniósł o przedłużenie terminu złożenie wyjaśnień dot. raportu do 30 czerwca 2015 r. Wyjaśnienia do raportu wpłynęły do organu 30 czerwca 2015 r. Przy piśmie z dnia 26 maja 2015 r., organ przesłał inwestorowi pismo Instytutu [...] w [...] z dnia 14 maja 2015 r. Poinformował jednocześnie, że planowany termin załatwienia sprawy nastąpi w terminie 30 dni od daty wydania niniejszego pisma. Pismem, które wpłynęło do organu w dniu 3 lipca 2015 r., Stowarzyszenie [...] zażądało dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony. W dniu 6 lipca 2015 r. organ wezwał Stowarzyszenie do uzupełnienia braków wniosku. Następnie postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. wydanym na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 44 ust. 1 ustawy o.o.ś. dopuścił ww. Stowarzyszenie do udziału na prawach strony w przedmiotowym postępowaniu. Pełnomocnik inwestora w piśmie z 29 lipca 2015 r., które wpłynęło do organu 3 sierpnia 2015 r., przedstawił stanowisko w kwestiach proceduralnych związanych z przystępowaniem organizacji ekologicznych do postępowania administracyjnego oraz zapewnienia stronom możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Ponieważ mieszkańcy [...], R.P. i A.P. pismem z 26 lipca 2015 r. zgłosili uwagi do wyjaśnień raportu, organ pismem z 10 sierpnia 2015 r. wezwał inwestora do uzupełnienia wskazanych w piśmie kwestii. Zawiadomieniem 11 sierpnia 2015 r. organ poinformował, że wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia 11 września 2015 r. Pełnomocnik Inwestora pismem z 28 sierpnia 2015 r., które wpłynęło do organu 2 września 2015 r. wniósł o przedłużenie terminu do złożenia wyjaśnień do dnia 15 września 2015 r. Przy piśmie z dnia 4 września 2015 r. inwestor przedstawił kopie planu nawożenia dla [...] Sp. z o.o. sporządzonego i zaopiniowanego przez [...] w [...]. W dniu 10 września 2015 r. wpłynęło do organu pismo procesowe pełnomocnika inwestora zawierające wyjaśnienia oraz stanowisko w sprawie. W zawiadomieniu z dnia 11 września 2015 r. organ wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do 10 października 2015 r. Pismem z dnia 29 września 2015 r. organ zwrócił się do Marszałka Województwa [...] o udzielenie informacji czy inwestor uzyskał pozwolenie zintegrowane dla dotychczasowej działalności z uwagi na konieczność uwzględnienia kumulacji oddziaływania. W dniu 6 października 2015 r., mieszkanka [...] J.K., zgłosiła wątpliwości do przedłożonego planu nawożenia. W dniu 9 października 2015 r. inwestor przedłożył oryginał planu nawożenia. Organ w zawiadomieniu z dnia 9 października 2015 r. wyznaczył nowy termin wydania decyzji do 9 listopada 2015 r. Pismem, które wpłynęło do SKO w [...] 29 września 2015 r., pełnomocnik inwestora złożył zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Wójta Gminy [...]. W dniu 7 października 2015 r. Kolegium zażądało wyjaśnień i nadesłania oryginalnych akt sprawy. Organ odpowiedział na to wystąpienie w dniu 13 października 2015 r. Jednocześnie pismem z 13 października 2015 r. organ wezwał inwestora do uzupełnienia raportu m. in. w zakresie dokonania zsumowania potrzebnego areału do zagospodarowania pomiotu kurzego z obecnie eksploatowanej fermy i planowanej inwestycji, wskazania na jakich gruntach inwestor zamierza zagospodarować pomiot z planowanych do wybudowania dziesięciu [...]. Marszałek Województwa [...] pismem z dnia 26 października 2015 r. poinformował, że dla prowadzonej przez [...] Sp. z o.o. instalacji do hodowli [...] w ilości 774 DJP nie wydał dotychczas pozwolenia zintegrowanego. Pełnomocnik inwestora w piśmie, które wpłynęło do organu w dniu 28 października 2015 r. przedstawił wyjaśnienia oraz stanowisko w sprawie. SKO w [...] postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. uznało zażalenie inwestora za uzasadnione i wyznaczyło Wójtowi Gminy [...] dodatkowy miesięczny termin do załatwienia przedmiotowej sprawy. Postanowienie to wraz z aktami sprawy wpłynęło do organu 6 listopada 2015 r. Organ zawiadomieniem z 9 listopada 2015 r. poinformował o przedłużeniu terminu wydania decyzji do dnia 6 grudnia 2015 . W dniu 25 listopada 2015 r. wpłynęły do organu pisma mieszkańców [...] dotyczące wyjaśnień inwestora do raportu W dniu [...] grudnia 2015 r. Wójt Gminy [...] wydał decyzję odmawiającą ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji planowanego przedsięwzięcia. Wprowadzona do ustawodawstwa z dniem 11 kwietnia 2011 r. skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy ma na celu przeciwdziałanie przewlekłości postępowań administracyjnych, a w konsekwencji skuteczniejszej realizacji prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Skoro ustawodawca obok skargi na bezczynność organu, wyodrębnił jako odrębną, skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy, to należy uznać, że przewlekłość postępowania jest innym typem naruszenia zasady szybkości postępowania niż niezałatwienie sprawy w terminie. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy będzie oznaczało nie tylko niezałatwienie sprawy w ustawowych terminach przewidzianych w art. 35 k.p.a., ale jednocześnie sytuację, w której organ wprawdzie prowadząc postępowanie podejmuje w jego toku czynności procesowe, które mogą być ocenione jako zbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Podejmowanie przez organ takich czynności procesowych czyni, że organ nie pozostaje w sprawie bezczynny, ale jednocześnie wpływa to na przewlekłe prowadzenie postępowania. Skarga na przewlekłość postępowania ma za zadanie stwierdzenie, że postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły i to bez względu na to, czy sprawa została załatwiona przed wydaniem orzeczenia, czy też nie. W orzecznictwie przyjmuje się, że z przewlekłością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie trwało dłużej niż to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozprzęgnięcia sprawy. Kodeks postępowania administracyjnego w rozdziale 2 formułuje szereg ogólnych zasad postępowania administracyjnego, które obowiązują w każdym postępowaniu i których organ obowiązany jest przestrzegać. Zgodnie z zasadą legalności działania (art. 6 k.p.a.), organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W toku postępowania organy administracji stoją na straży praworządności, podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Ponadto zgodnie z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, organy administracji publicznej prowadza postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Rozpoznając skargę w przedmiotowej sprawie, Sąd nie uznał jej zasadność co do przewlekłego prowadzenia postępowania w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia 3 grudnia 2014 r. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie dziesięciu obiektów inwentarskich dla hodowli [...] o obsadzie 60 000 szt. każdy (łącznie 2400 DJP) wraz z niezbędną infrastrukturą na działce oznaczonej nr ew. [...] w miejscowości [...], gm. [...]. W art. 29 ustawy o.o.ś. został w sposób generalny zagwarantowany udział społeczeństwa w sprawach, w których przepisy prawa materialnego taką możliwość przewidują. Zgodnie z art. 79 ust. 1 ustawy o.o.ś. przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do jej wydania zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego przeprowadza ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Zatem społeczeństwo ma zagwarantowany udział w postępowaniach w przedmiocie określenia uwarunkowań środowiskowych, w których przeprowadzana jest ocena oddziaływania na środowisko. Skoro na wstępnym etapie nie da się przewidzieć skutków oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, wówczas udział społeczeństwa jest uzasadniony. WSA w Lublinie w wyroku z dnia 7 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 160/11,(Lex nr 993399) wskazał, że zgodnie z ustawą ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko - jest postępowaniem obejmujący w szczególności: a) weryfikację raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, b) uzyskanie wymaganych ustawą opinii i uzgodnień, c) zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu. Zatem o prawidłowym przeprowadzeniu oceny oddziaływania na środowisko nie można mówić, gdy organ poddał ocenie sporządzany raport o oddziaływaniu na środowisko oraz dokonał konsultacji z innymi organami. Niezbędnym warunkiem jego poprawności jest także przeprowadzenie całej procedury postępowania z udziałem społeczeństwa. W przedmiotowej sprawie, z uwagi na rodzaj planowanego przedsięwzięcia, które budzi sprzeciw społeczności lokalnej, o czym świadczą liczne protesty, obowiązkiem organu było zapewnienie realnego udziału społeczeństwa na każdym etapie postepowania administracyjnego. Aby udział społeczeństwa miał charakter rzeczywisty musi mieć ono dostęp do informacji istotnych dla konkretnego postępowania. Informacje te są udostępniane właśnie w ramach prowadzonego postępowania. Wobec powyższego Wójt Gminy [...] prawidłowo informował społeczeństwo o istotnych dokumentach wpływających do sprawy i możliwości składania do nich uwag i wniosków w terminie 21 zgodnie z art. 34 ustawy o.o.ś. Z zawiadomienia z dnia 3 grudnia 2014 r. wynika, że w przedmiotowej sprawie liczba stron przekracza 20, zatem zgodnie z art. 74 ust. 3 ustawy o.o.ś. w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stosuje się przepis art. 49 k.p.a., który stanowi, że strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłoszenia, jeżeli przepis szczególny tak stanowi, w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Stroną postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wnioskodawca oraz właściciele nieruchomości położonych na terenie objętym oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Wobec powyższego organ prawidłowo stosował art. 49 k.p.a. zawiadamiając strony o czynnościach procesowych i decyzji. Należy pamiętać, że nawet jeśli w odniesieniu do planowanej inwestycji negatywne oddziaływanie przedsięwzięcia oceniane w oparciu o normy prawa administracyjnego zamyka się na terenie inwestycji i tym samym nie oddziałuje ono na nieruchomości sąsiednie, to nie musi to oznaczać, iż planowana inwestycja nie będzie na gruncie norm prawa cywilnego źródłem immisji sąsiedzkich (odory), których występowanie uzasadnia posiadanie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. ( por. wyrok NSA z 15 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 108/12, Lex nr 1328183). Zgodnie z art. 44 ust. 1 ustawy o.o.ś. organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony, jeżeli prowadzą działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody, przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia tego postępowania. Przepisu art. 31 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. W doktrynie przyjmuje się, że skoro w art. 44 ust. 1 ustawy o.o.ś. stanowi się ogólnie, że organizacje ekologiczne uczestniczą w postępowaniu na prawach strony, ale nie określa się formy prawnej, w jakiej są one dopuszczane do udziału w postępowaniu. W związku z tym, że art. 31 § 2 k.p.a. wprowadza zasadę wydawania postanowień w przedmiocie dopuszczenia organizacji społecznych do udziału w postępowaniu, należy przyjąć, że skoro w art. 44 ust. 4 ustawy o.o.ś. forma postanowienia została zastrzeżona dla orzeczeń negatywnych, to dopuszczenie organizacji ekologicznej do udziału w postępowaniu nie będzie wymagało wydawania postanowienia. Rację ma w tej sytuacji skarżąca Spółka, że organ w toku postępowania zbędnie wydawał postanowienia o dopuszczeniu organizacji ekologicznych: Stowarzyszenia [...] i Stowarzyszenia [...] do udziału na prawach strony. Okoliczność ta, w ocenie Sądu, pozostaje jednak bez wpływu na ocenę przewlekłości postępowania. Natomiast prawidłowo organ zawiadamiał organizacje ekologiczne działające w postępowaniu na prawach strony o czynnościach procesowych i przysługujących im uprawnieniach, w tym w trybie art. 10 § 1 k.p.a. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd uznał, że w sprawie brak jest znamion przewlekłego prowadzenia postepowania i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.