II OZ 643/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia E. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2612/15 o odmowie wstrzymania wykonania decyzji w sprawie ze skargi E. K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2015 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z dnia 15 marca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2612/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił E. K. wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...] W. z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] w sprawie ze skargi E. K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2015 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że pismem z dnia 23 października 2015 r. E. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na w/w opisaną decyzję Wojewody Mazowieckiego. Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję Prezydenta [...] W. z dnia [...] kwietnia 2015 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [...] sp. z o.o. z/s S. pozwolenia na budowę wielofunkcyjnego budynku usługowego z garażem podziemnym i infrastrukturą techniczną, usytuowanego na terenie działki nr ewid. [...] z obrębu [...] wraz z wjazdem od ul. J. i poszerzeniem wjazdu od ul. S., na terenie działek nr ewid. [...] i cz. [...] z obrębu [...] w W. Sąd podniósł, iż wniosek o wstrzymanie uzasadniono tym, że zaskarżona decyzja w sposób oczywisty narusza prawo, w szczególności przepisy wskazane w zarzutach skargi. Zdaniem skarżącej, realizacja przedmiotowej decyzji bezspornie doprowadzi do nieodwracalnych dla niej skutków i szkód. Podniosła, że powstanie tej inwestycji w sposób oczywisty zakłóci korzystanie z jej własnego lokalu przy ul. J. [...] m. [...] jako znajdującego się w strefie bezpośredniego oddziaływania tej inwestycji. Oddziaływanie to przejawia się w stałym zakłóceniu korzystania przez nią i jej rodzinę z lokalu mieszkalnego. Skarżąca wskazała, że realizacja planowanej inwestycji w sposób nieodwracalny doprowadzi do wybudowania obiektu niezgodnego z warunkami zabudowy. Zaznaczyła, że komercyjna inwestycja nie jest niezbędna do realizacji potrzeb mieszkańców D., faktycznie swą uciążliwością pozbawia jej lokal wszelkich walorów do zamieszkiwania w nich przez nią wraz z rodziną. Skarżąca podniosła, że realizacja inwestycji spowoduje nieodwracalne skutki i szkody w postaci trwałego zaburzenia ładu przestrzennego, a także spowoduje naruszenie równowagi wód gruntowych, grożąc nawet zawaleniem jej budynku, osadzaniem i pękaniem ścian. Zdaniem skarżącej prowadzenie ciężkich robót budowlanych w granicach działki stwarza realne zagrożenie dla fundamentów jej budynku i przywrócenie stanu pierwotnego może okazać się niemożliwe. Nadto likwidacja pozostałej po parku zieleni jest również nieodwracalna, jak również skutki tego usunięcia dla otoczenia pod względem klimatycznym, estetycznym, ochrony przed hałasem. W ocenie skarżącej postawienie przedmiotowego obiektu wywoła hałas, spaliny, odbicie światła. Skarżąca uważa, że za wstrzymaniem wykonania pozwolenia na budowę przemawia również fakt, że nie jest to również inwestycja o charakterze strategicznym, konieczna dla realizacji zadań gminy, czy zaspokojenia potrzeb mieszkańców. Odmawiając wstrzymania wykonania decyzji, Sąd wskazał, że skarżąca nie wykazała konkretnych zdarzeń, czy okoliczności, które potwierdziłyby, że w stosunku do niej wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji spowoduje trudne do odwrócenia skutki czy znaczną szkodę. Zakwestionowała zasadność skarżonego rozstrzygnięcia, zaś ustawową przesłankę wstrzymania jego wykonania oparła na subiektywnym przekonaniu, że realizacja przedmiotowej inwestycji spowoduje nieodwracalne skutki i szkody. Sąd wskazał, że sam fakt wydania pozwolenia na budowę nie przekłada się automatycznie na istnienie niebezpieczeństwa wyrządzenia skarżącej znacznej szkody, czy też powstania trudnych do odwrócenia skutków. Zdaniem Sądu, skarżąca w niniejszej sprawie nie wykazała, że realne niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków może zaistnieć w przypadku odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Podnoszone argumenty stanowią zarzuty merytoryczne względem zaskarżonej decyzji. Sąd podkreślił, że to inwestor ponosi ryzyko prowadzenia robót przed rozpoznaniem skargi przez sąd i to na nim spoczywać będzie obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego w razie, gdyby okazało się, że w wyniku rozpoznania skargi decyzja zostanie uchylona. Wobec tego, zdaniem Sądu, niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody odnosi się zdaniem Sądu głównie do inwestora, który może być obciążony dodatkowymi kosztami, związanymi z ewentualnym rozebraniem spornej inwestycji. Rozpoznając złożony wniosek Sąd stwierdził również, iż przepis art. 35 a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) wskazuje, że wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę należy traktować w sposób wyjątkowy, stanowić może bowiem dużą dolegliwość dla inwestora, mogącą nierzadko spowodować większą szkodę niż szkoda, jaka może wyniknąć z kontynuowania robót budowlanych prowadzonych w oparciu o zaskarżoną decyzję. Mając na uwadze powyższe, Sąd odmówił wstrzymania wykonania decyzji na podstawie art. 61 § 3 i 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718) - dalej p.p.s.a. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła E. K. zarzucając mu: - naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 163 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 32 § 1 Konstytucji RP poprzez odmówienie wstrzymania wykonania zaskarżonych decyzji, mimo braku analizy zarzutów podniesionych we wniosku o udzielenie zabezpieczenia, - mylną interpretację przepisu art. 61 § 3 p.p.s.a. w oderwaniu od ugruntowanego orzecznictwa, które za trudne do odwrócenia skutki uznaje prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków ( post. NSA sygn. akt II OZ 1099/14), w oparciu o wybiórczo potraktowane orzeczenie NSA z dnia 20 grudnia 2004 r., które odnosiło się do utraty świadczenia pieniężnego, a nie nieodwracalnej utraty zieleni, zmiany ukształtowania działki, w tym usunięcia z niej ziemi na całej prawie wielkości na głębokości 3 pięter, wybudowania powierzchni handlowej i biurowej i uszkodzenia budynku skarżącej oraz zakłóceniu spokoju zamieszkiwania - uznanie, iż prawo do zabezpieczenia uzależnione jest od pozycji finansowej skarżącego tj. jego możliwości finansowych złożenia kaucji, a nie de facto merytorycznej zasadności wniosku, jak i zasadności skargi i uprawdopodobnienia tej zasadności przez skarżącego. Na tej podstawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 1 p.p.s.a., wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonej decyzji. Zatem zasadą jest wykonalność decyzji ostatecznej. Sąd jednak może, stosownie do treści art. 61 § 3 p.p.s.a., na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji, rozpoznając wniosek skarżącej, zasadnie uznał, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki określone powołanym przepisem, przemawiające za wstrzymaniem wykonania decyzji. Uwzględniając obowiązek orzekania sądu administracyjnego na podstawie akt sprawy (art. 166 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a.), zauważyć należy, iż rozpoznanie żądania wstrzymania wykonania aktu lub czynności i wydanie postanowienia, o którym mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., nie może nastąpić wyłącznie na podstawie samego wniosku. Wydając orzeczenie w omawianym przedmiocie, sąd administracyjny powinien w równym stopniu uwzględnić materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy i ocenić, czy występują przesłanki, od spełnienia których uzależnione został udzielenie ochrony tymczasowej. Ocena ta nie może abstrahować od potrzeby uwzględniania poszanowania praw wszystkich uczestników postępowania, albowiem niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków może zachodzić nie tylko po stronie wnoszącego skargę (wnioskodawcy), ale również po stronie innych uczestników postępowania. Uzasadnia to konieczność przeprowadzenia oceny potrzeby udzielenia ochrony tymczasowej również przez pryzmat uwarunkowań odnoszących się na tle okoliczności sprawy do innych niż skarżących uczestników postępowania. Złożenie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie oznacza bowiem automatyzmu w blokowaniu realizacji praw i obowiązków wynikających z decyzji administracyjnej. Niewątpliwie realizacja, na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę, zamierzenia budowlanego, prowadzi często do trwałej zmiany, chociaż na różną skalę, otoczenia tej inwestycji. W ramach rozpoznania wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej poprzez wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę Sąd nie ocenia jednak prawidłowości wydania tej decyzji w aspekcie jej zgodności z prawem, ale to, czy jej wykonanie, jeszcze przed prawomocnym jej skontrolowaniem, może doprowadzić do sytuacji wyjątkowych, zagrażających chronionym dobrom skarżącego. Nie chodzi tutaj przy tym o niebezpieczeństwo wyrządzenia jakiejkolwiek szkody, ale takiej, która może przybrać znaczne rozmiary, a także o sytuację taką, w której powrót do stanu poprzedniego, zmienionej w sposób istotny i trwały rzeczywistości, będzie w zasadzie niemożliwy lub będzie wymagał znacznych nakładów sił i środków. Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że skarżąca nie wykazała w przekonujący sposób, że realizacja przedmiotowej inwestycji może narazić ją na niebezpieczeństwo, o którym mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. W okolicznościach niniejszej sprawy konieczność wyważenia racji przemawiających za uwzględnieniem wniosku skarżącej oraz interesów inwestora powoduje, że składający wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji był obowiązany do szczegółowego uprawdopodobnienia okoliczności przemawiających za jego zasadnością. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pozbawione szerszego uzasadnienia ogólnikowe twierdzenia strony, że w następstwie wykonania decyzji powstaną nieodwracalne skutki w postaci zakłócenia spokoju mieszkańców, usunięcia zieleni, zniszczenia warunków geologicznych i środowiskowych nieruchomości, nie mogą stanowić podstawy do udzielenia przez Sąd ochrony tymczasowej. Uprawdopodobnienie okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji spoczywa na stronie skarżącej. Nie wystarcza przy tym jedynie złożenie wniosku, a nawet przytoczenie w jego uzasadnieniu okoliczności, które teoretycznie mogą pojawić się na etapie wykonywania orzeczenia. Wniosek taki powinien zostać poparty stosownymi dokumentami źródłowymi pozwalającymi wywieść, że wstrzymanie zaskarżonego aktu jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. W tym celu strona skarżąca winna tak określić ewentualną szkodę i wskazać na skutki, które trudno będzie odwrócić, by Sąd mógł stwierdzić, w oparciu o konkretne dane, że jej wielkość może być znaczna, a skutki wykonania decyzji istotnie trudne do odwrócenia. Przywołana przez stronę argumentacja nie pozwala wywieść, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest na tyle zasadne, iż przemawia za wstrzymaniem inwestora w przysługujących mu prawach związanych z zabudową terenu, do którego posiada tytuł prawny. Inwestor ma bowiem prawo do rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, mimo wniesienia skargi do sądu, z uwagi na brak orzeczenia wstrzymującego wykonanie powyższej decyzji. Tym samym to on ponosi ryzyko prowadzenia robót przed rozpoznaniem skargi, czy też skargi kasacyjnej. Prowadzenie prac przez inwestora, mimo trwającego postępowania sądowego, odbywa się na jego wyłączne ryzyko, ponieważ kwestia ewentualnego przywrócenia stanu poprzedniego, w razie, gdyby okazało się, że w wyniku rozpoznania skargi zaskarżona decyzja zostanie uchylona, będzie obciążać właśnie jego. Udzielenie przez sąd administracyjny ochrony tymczasowej nie może natomiast sprowadzać się do powstrzymania procesu inwestycyjnego w ogóle, a za zasadnością zastosowania takiej ochrony przemawiać będą tylko takie obiektywne okoliczności sprawy, które ze względu na negatywne i nieakceptowane prawem skutki, mogą powodować realne niebezpieczeństwa, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Kontrola legalności zaskarżonego przez stronę rozstrzygnięcia w zakresie jego zgodności z przepisami ustawy - Prawo budowlane oraz przepisami wykonawczymi do tego aktu będzie mogła się odbyć dopiero na etapie merytorycznego rozpoznawania sprawy przez Sąd. Analizując przedstawione przez stronę okoliczności w kontekście wystąpienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a., Sąd nie mógł dokonać oceny zarzutów skargi. Oparcie wniosku o ochronę tymczasową na niezgodności rozstrzygnięcia z prawem, a zwłaszcza orzeczenie Sądu w tym zakresie, niweczyłoby sądową kontrolę legalności zaskarżonej decyzji. Z tych też względów przedwczesne było domaganie się od Sądu I instancji, aby odniósł się w zaskarżonym postanowieniu do podnoszonych przez skarżącą kwestii merytorycznych związanych z kontrolą legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Ze wskazanych wyżej względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.