I SA/Gl 1343/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Suleja-Klimczyk, Sędziowie WSA Paweł Kornacki, Dorota Kozłowska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 marca 2016 r. sprawy ze skargi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego 1) uchyla zaskarżone postanowienie; 2) zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej w K. na rzecz strony skarżącej kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dyrektor Izby Skarbowej w K. (dalej także: organ odwoławczy lub organ nadzoru)postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art 134 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 17 § 1 i art. 18, art. 23 § 1 i § 4 pkt. 1 oraz art. 59 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 1619, dalej: u.p.e.a.) stwierdził niedopuszczalność wniesienia zażalenia przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w R. (dalej: ZUS, skarżący), na postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w Ż. (dalej także: organ I instancji) z dnia [...] r., nr [...], o umorzeniu postępowania egzekucyjnego do tytułów wykonawczych o nr od [...] do [...], od [...] do [...], od [...] do [...], od [...] do [...], od [...] do [...], od [...] do [...], od [...] do [...]. Przedmiotowe postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: ZUS wystawił przeciwko Ł. Ż. (dalej: zobowiązany, dłużnik) tytuły o wskazanych powyżej numerach, obejmujące zaległości z tytułu niezapłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne i na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. ZUS działając w trybie art. 80 § 1 u.p.e.a. dokonał zajęcia środków pieniężnych na rachunku bankowym dłużnika w A S.A. w K. Następnie w postępowaniu egzekucyjnym wystąpił zbieg egzekucji administracyjnych, ZUS uwzględniając przepis art. 63 u.p.e.a., przekazał więc do Naczelnika Urzędu Skarbowego w Ż. powyższe tytuły wykonawcze celem przejęcia prowadzenia łącznej egzekucji z rachunku bankowego dłużnika w A S.A. w K. Dalej wystąpił kolejny zbieg egzekucji administracyjnej i sądowej. Postanowieniem z dnia [...] r., sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w Ż. wyznaczył Naczelnika Urzędu Skarbowego w Ż. do łącznego prowadzenia egzekucji przeciwko dłużnikowi z rachunku bankowego dłużnika w A S.A. w K. w trybie właściwym dla tego organu egzekucyjnego. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], organ I instancji umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec majątku dłużnika, do tytułów wykonawczych o nr od [...] do [...], od [...] do [...], od [...] do [...], od [...] do [...], od [...] do [...], od [...] do [...], od [...] do [...]. ZUS złożył zażalenie na postanowienie w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego, wnosząc o jego uchylenie i kontynuowanie przez organ egzekucyjny w zakresie przysługujących mu na mocy stosownych przepisów prawa czynności, działań zmierzających do wyegzekwowania całości dochodzonego zobowiązania poprzez między innymi egzekucję z wynagrodzenia z tytułu zatrudnienia dłużnika u R. Z. Organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu stwierdził, że postępowanie odwoławcze (zażaleniowe) składa się z fazy wstępnej, fazy postępowania wyjaśniającego i fazy wydania decyzji (postanowienia). W fazie wstępnej, organ odwoławczy jest obowiązany ocenić, czy odwołanie (zażalenie) jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Obowiązek ten nakłada na organ przepis art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania i postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Z kolei niedopuszczalność odwołania (zażalenia) może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również podmiotowym. Z przyczyną o charakterze przedmiotowym mamy do czynienia między innymi wtedy, kiedy brak jest przedmiotu zaskarżenia. Niedopuszczalność odwołania (zażalenia) z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo też przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych. Dalej organ odwoławczy wskazał, że postanowienie w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego zostało wydane na podstawie art. 59 § 3 w zw. z art. 59 § 2 u.p.e.a. Zgodnie z art. 59 § 2 u.p.e.a. postępowanie egzekucyjne może być umorzone w przypadku stwierdzenia, że w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności pieniężnej nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne. Jak wynika z art. 59 § 3 u.p.e.a., w przypadkach, o których mowa w § 1 i 2, organ egzekucyjny wydaje postanowienie w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego. Natomiast przepis art. 59 § 5 u.p.e.a. wskazuje krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia zażalenia na postanowienie w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego, którymi są: zobowiązany oraz wierzyciel niebędący jednocześnie organem egzekucyjnym. Następnie organ nadzoru stwierdził, że zbieg egzekucji administracyjnych nastąpił do prawa majątkowego w postaci wierzytelności z rachunku bankowego w A S.A. i wyłącznie w tym zakresie można mówić o łącznym przejęciu do dalszego prowadzenia egzekucji przez naczelnika urzędu skarbowego. Również Sąd Rejonowy w Ż. postanowieniem z dnia [...] r. rozstrzygał w przedmiocie wyznaczenia organu egzekucyjnego do egzekucji z rachunku bankowego dłużnika w A S.A. z siedzibą w K., co do którego nastąpił zbieg. Sąd orzekał nie o wyznaczeniu organu egzekucyjnego do dalszego łącznego prowadzenia całego postępowania egzekucyjnego, a jedynie organu egzekucyjnego do dalszego łącznego prowadzenia egzekucji z konkretnego prawa majątkowego, tj. z rachunku bankowego w A S.A. ZUS występuje w podwójnej roli, tj. jako wierzyciel i jednocześnie jako organ egzekucyjny. Zatem zażalenie złożone zostało przez wierzyciela, będącego jednocześnie organem egzekucyjnym w postępowaniu egzekucyjnym. Zdaniem organu odwoławczego ZUS nie posiada więc legitymacji do wniesienia zażalenia na postanowienie organu I instancji z dnia [...] r. W skardze na postanowienie organu odwoławczego, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, pełnomocnik skarżącego wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik ZUS wywodził, że zaprezentowane przez organ nadzoru stanowisko jest zasadne wyłącznie dla spraw egzekucyjnych, dla których zaistnienie zbiegu nastąpiło po dacie 20 listopada 2013 r., tj. po wejściu w życie nowelizacji ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wprowadzonej przepisami ustawy z dnia 11 października 2013 r. o wzajemnej pomocy przy dochodzeniu podatków, należności celnych i innych należności pieniężnych. Natomiast w niniejszej sprawie przekazanie przez ZUS , w wyniku zaistniałego zbiegu egzekucji administracyjnych, tytułów wykonawczych, a zarazem całości postępowania egzekucyjnego objętego zbiegiem, do dalszego prowadzenia Naczelnikowi Urzędu Skarbowego w Ż., nastąpiło przed dniem 20 listopada 2013 r., czyli na mocy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w jej poprzednim brzmieniu. Zdaniem skarżącego w stanie prawnym obowiązującym w dniu przekazania przedmiotowych tytułów Naczelnikowi Urzędu Skarbowego, ZUS z chwilą przekazania egzekucji utracił w sprawie status organu egzekucyjnego, co potwierdza między innymi wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 czerwca 2013 r., sygn. akt I SA/Gd 465/13, jak i komentarz do art. 63 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji autorstwa Piotra Marka Przybysz. Zapisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w brzmieniu sprzed wyżej wymienionej nowelizacji i zapisy ówcześnie obowiązujących aktów wykonawczych, jak i komentarze do ustawy oraz linia orzecznicza wskazywały, iż powierzenie Naczelnikowi Urzędu Skarbowego dalszego łącznego prowadzenia egzekucji wszczętych przez administracyjne organy egzekucyjne uprawnione do stosowania środków egzekucyjnych w ograniczonym zakresie, zarówno w wyniku bezskuteczności egzekucji prowadzonej przez te organy egzekucyjne, jak i w wyniku zbiegu egzekucji administracyjnych, miało na celu prowadzenie tej egzekucji przez organ egzekucyjny uprawniony do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych, co powinno sprzyjać podwyższeniu efektywności egzekucji. Również zapisy ustawy kodeks postępowania cywilnego sprzed jego nowelizacji, która weszła w życie z dniem 3 maja 2012 r. oraz linia orzecznicza obowiązująca do spraw, w których zbieg wystąpił do daty przedmiotowej nowelizacji (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 24 lutego 2010 r., sygn. akt III CZP 133/09) stanowiły, iż organ egzekucyjny właściwy do łącznego prowadzenia egzekucji administracyjnej i sądowej po zbiegu egzekucji, egzekucję tą winien prowadzić do całego majątku dłużnika, a nie tylko z przedmiotu zbiegu. Pełnomocnik skarżącego podkreślił, że przekazanie organowi I instancji tytułów wykonawczych nastąpiło nie tylko przed wejściem w życie nowelizacji ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ale również przed dniem rozstrzygnięcia przez Sąd Rejonowy w Ż. zbiegu egzekucji administracyjnej z sądową. Zatem ZUS z dniem przekazania tytułów wykonawczych do Naczelnika Urzędu Skarbowego w Ż., występował w sprawie wyłącznie jako wierzyciel, tym samym był podmiotem uprawnionym do wniesienia zażalenia na postanowienie organu egzekucyjnego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że przepis art. 111 ustawy z dnia 11 października 2013 r. o wzajemnej pomocy przy dochodzeniu podatków, należności celnych i innych należności podatkowych (Dz.U. z 2013 r. poz. 1289) wprowadził istotne zmiany do ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, lecz nie dotyczyły one w ogóle przepisów art. 62, czy 63 u.p.e.a. Dopiero przepis art. 6 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny, Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2015 r. poz. 1311) z dniem 8 września 2016 r. wprowadzi zmianę przepisu art. 62 i 63 u.p.e.a. Ponadto organ odwoławczy odwołując się do treści art. 63 § 1 i 2u.p.e.a. podkreślił, że zbieg egzekucji administracyjnych następuje do rzeczy lub prawa majątkowego i wyłącznie w tym zakresie można mówić o łącznym przejęciu do dalszego prowadzenia egzekucji przez naczelnika urzędu skarbowego. Organ ten nie przejmuje całej egzekucji, ale wyłącznie egzekucję ze składnika majątkowego, do którego nastąpił zbieg. Organ egzekucyjny, inny niż naczelnik urzędu skarbowego, którego czynności doprowadziły do zbiegu, traci kompetencje do dalszego prowadzenia egzekucji jedynie z tego składnika majątkowego. Organ nadzoru wskazał także, że zmiana przepisu art. 773 § 1 k.p.c., obowiązująca od dnia 3 maja 2012 r. (Dz.U. z 2011 r., Nr 223, poz. 1381) nastąpiła poprzez jego uszczegółowienie w celu wyeliminowania wątpliwości przy orzekaniu w sprawach dotyczących zbiegu egzekucji administracyjnej z egzekucją sądową. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 cyt. ustawy). Stwierdzenie zatem, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonego postanowienia (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, że najpierw nastąpił zbieg egzekucji administracyjnych w trybie art. 63 § 1 u.p.e.a. Zbieg egzekucji nastąpił do prawa majątkowego w postaci wierzytelności z rachunku bankowego zobowiązanego w A S.A. w K. ZUS wystąpił wówczas do Naczelnika Urzędu Skarbowego w Ż. ze stosownym wnioskiem egzekucyjnym, przekazując tytuły wykonawcze dotyczące zobowiązanego. Następnie wystąpił dalszy zbieg egzekucji administracyjnej i sądowej. Sąd Rejonowy w Ż. postanowieniem z dnia [...] r., sygn. akt [...] wyznaczył Naczelnika Urzędu Skarbowego w Ż. jako organ właściwy do dalszego łącznego prowadzenia egzekucji z rachunku bankowego dłużnika w A S.A. w K. w trybie właściwym dla tego organu egzekucyjnego. Natomiast sporny jest status strony skarżącej. Należy zauważyć, że w toku postępowania egzekucyjnego ZUS był od początku tego postępowania wierzycielem, objętych egzekucją zobowiązań oraz jednocześnie miał w tym postępowaniu również status organu egzekucyjnego. Zgodnie z art. 63 § 1 u.p.e.a. w przypadku zbiegu egzekucji administracyjnej do tej samej rzeczy albo prawa majątkowego, prowadzonej przez organy egzekucyjne, o których mowa w art. 19, łączne prowadzenie egzekucji przejmuje naczelnik urzędu skarbowego, który pierwszy zastosował środek egzekucyjny, a jeżeli naczelnik urzędu skarbowego nie dokonał takiej czynności lub nie dokonał jej jako pierwszy - łączne prowadzenie egzekucji przejmuje naczelnik urzędu skarbowego właściwy według siedziby lub miejsca zamieszkania zobowiązanego, z zastrzeżeniem § 2. Jeżeli środek egzekucyjny zastosował naczelnik urzędu skarbowego właściwy według miejsca położenia majątku zobowiązanego, łączne prowadzenie egzekucji przejmuje ten organ (art. 63 § 2 u.p.e.a.) Przywołany przepis wprowadza zasadę powierzenia naczelnikowi urzędu skarbowego prowadzenia egzekucji administracyjnej w przypadku zbiegu egzekucji prowadzonej przez naczelnika urzędu skarbowego oraz inne administracyjne organy egzekucyjne. Dzięki temu egzekucja jest prowadzona przez organ egzekucyjny, mający prawo do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych, co powinno sprzyjać podwyższeniu efektywności egzekucji (por. "Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Piotr Przybysz, Lex Polonica). Sąd zgadza się z organem nadzoru, że zbieg egzekucji administracyjnych następuje do rzeczy lub prawa majątkowego i wyłącznie w tym zakresie można mówić o łącznym przejęciu do dalszego prowadzenia egzekucji przez naczelnika urzędu skarbowego. Organ ten nie przejmuje całej egzekucji, ale wyłącznie egzekucję ze składnika majątkowego, do którego nastąpił zbieg. Jednakże w wyniku przejęcia przez naczelnika urzędu skarbowego egzekucji do dalszego prowadzenia pozostałe organy egzekucyjne tracą uprawnienia do kontynuowania egzekucji, jak i tracą status organu egzekucyjnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 czerwca 2013 r., sygn. akt I SA/Gd 465/13). Należy bowiem zwrócić uwagę na zawartą w art. 1a pkt 7 u.p.e.a. definicję pojęcia "organ egzekucyjny". Otóż na gruncie u.p.e.a. pojęcie to oznacza organ uprawniony do stosowania, w całości lub w części, określonych w ustawie środków służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych ich obowiązków o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym oraz zabezpieczania wykonania tych obowiązków. Skutkiem przejęcia egzekucji przez organ egzekucyjny do łącznego prowadzenia w trybie przewidzianym w art. 63 § 1 u.p.e.a. jest uzyskanie przez ten organ uprawnienia do stosowania określonych w ustawie środków służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanego także tych obowiązków, które uprzednio egzekwował organ egzekucyjny, od którego prowadzenie egzekucji przejęto. W następstwie przejęcia prowadzenia egzekucji organ egzekucyjny, od którego egzekucję przejęto, pozbawiony zostaje możliwości jej dalszego prowadzenia, a więc dalszego stosowania środków służących doprowadzeniu do wykonania obowiązków objętych tytułem wykonawczym. Organ, który nie jest już uprawniony do stosowania wymienionych środków, przestaje być organem egzekucyjnym, gdyż jego status nie odpowiada definicji organu egzekucyjnego, zawartej w art. 1a pkt 7 u.p.e.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn. akt FSK 2939/13). Konkludując skutkiem przejęcia egzekucji do łącznego ich prowadzenia przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w Ż., ZUS w odniesieniu do obowiązków objętych przejęciem i następnie łącznym prowadzeniem egzekucji przez inny organ egzekucyjny, utracił przymiot organu egzekucyjnego. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. cp.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na mocy art. 200 p.p.s.a., zasądzając od organu nadzoru na rzecz strony skarżącej kwotę 240 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, obejmujących koszty zastępstwa procesowego.