VIII SA/Wa 497/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi A. G. na decyzję Generalnego Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...]kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek z tytułu nałożonych kar 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...]lutego 2015 r. nr [...]; 2) umarza postępowanie administracyjne; 3) zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącego A. G. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi złożonej przez A. G. (dalej: "skarżący") jest decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: "Generalny Dyrektor" lub "organ") z [...] kwietnia 2015 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję własną z [...] lutego 2015 r., nr [...] odmawiającą umorzenia odsetek z tytułu kar pieniężnych nałożonych na skarżącego decyzjami Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] października 2012 r. nr [...], [...], [...], [...] za naruszenie przepisów ustawy o drogach publicznych. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Wnioskiem złożonym do organu w dniu 14 sierpnia 2014 r. skarżący zwrócił się o umorzenie odsetek od kar pieniężnych nałożonych na niego decyzjami Głównego Inspektora Transportu Drogowego za naruszenie przepisów ustawy o drogach publicznych. Do wniosku dołączono kopie decyzji o nałożeniu kar oraz zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Po przeprowadzeniu postępowania Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z [...] lutego 2015 r. odmówił umorzenia odsetek z tytułu nałożonych kar. W uzasadnieniu wskazano, iż w sprawie nie wystąpiły przesłanki z art. 56 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 885 ze zm., dalej: "u.f.p."), które mogłyby uzasadniać uwzględnienie wniosku o umorzenie. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wskazał, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, iż skarżący od 2013 r. jest płatnikiem KRUS. Prowadzi działy specjalne produkcji rolnej. W roku 2013 uzyskał dochód wysokości [...] zł natomiast za 2014 r. – [...] zł. Skarżący przedstawił harmonogramy spłat zaciągniętych kredytów bankowych zaciągniętych w Banku [...] oraz [...] Jeden z harmonogramów rat kredytowych dotyczy kredytobiorcy K. G. Strona nie poinformowała organu o stopniu pokrewieństwa Wnioskodawcy z K. G.. Zdaniem organu analiza ustalonego w toku postępowania stanu faktycznego nie skłania do uwzględnienia wniosku o zastosowanie ulgi w spłacie w postaci umorzenia odsetek. Sytuacja życiowa, rodzinna, majątkowa i zdrowotna skarżącego nie wskazuje bowiem, by w sposób trwały nie posiadał on możliwości płatniczych. W ocenie organu nie występują po stronie Wnioskodawcy takie okoliczności, które faktycznie mogłyby uzasadniać wniosek o umorzenie odsetek oraz potwierdzać fakt, że skarżący nie jest w stanie ponieść konsekwencji finansowych związanych z przejazdami po drodze krajowej bez uiszczenia przewidzianych przepisami prawa opłat. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z 2 marca 2015 r. skarżący ponowił swoją argumentację oraz dodatkowo wskazał, że jego sytuacja finansowa jest fatalna. Działy produkcji rolnej, które prowadzi – farma zwierząt futerkowych – nie przynoszą aktualnie żadnych dochodów, gdyż w tym momencie nie ma jedynych odbiorców jakimi byli Rosjanie. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ decyzją z [...] kwietnia 2015 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] lutego 2015 r. W uzasadnieniu Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podtrzymał w całości argumentację prezentowaną w decyzji I instancji. Dokonując analizy sprawy Generalny Dyrektor podkreślił, że okoliczność ukarania strony za naruszenie obowiązku opłaty elektronicznej i wynikająca z tego znaczna kwota nałożonego na stronę zobowiązania, nie może uzasadniać umorzenia należności w przedmiotowej sprawie. Takie rozstrzygnięcie organu administracji stanowiłoby w istocie premiowanie strony, która nie zastosowała się do obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. Podsumowując organ podkreślił, iż instytucja umarzania zobowiązania publicznego nie może stanowić powszechnie stosowanego środka prowadzącego do zwolnienia z nałożonej kary, tym bardziej, że przepisy ustawy o finansach publicznych przewidują inne możliwości złagodzenia warunków wykonania zobowiązania np. rozłożenie należności na raty, odroczenie terminów spłaty. Organ rozpatrując niniejszą sprawę miał na uwadze także to, że względy społeczne wymagają również, żeby zobowiązania były realizowane, a zobowiązany pochopnie nie był z nich zwalniany. W skardze z 22 maja 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący powtórzył, że nałożona na niego kara pogorszy jego i tak trudną sytuację finansową. Na rozprawie w dniu 17 marca 2016 r. wskazał, że dwie z trzech decyzji nakładających na niego kary pieniężne zostały uchylone wyrokami tut. Sądu. Nadto podniósł, że uregulował wszystkie trzy kary, po wyrokach część należności mu zwrócono. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonego postanowienia ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu (patrz: T. Woś - Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 1996 r., str. 224). W tym celu Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Mając na uwadze wskazane regulacje stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz z innych przyczyn, niż w niej podniesione. Organ w zaskarżonej decyzji dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy. Przechodząc do wyjaśnienia motywów podjętego przez sąd rozstrzygnięcia przede wszystkim wskazać należy na treść mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa. Zgodnie z art. 60 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.) dalej jako: u.f.p., środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są w szczególności następujące dochody budżetu państwa albo budżetu samorządu terytorialnego: 1) kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w niniejszej ustawie; 2) należności z tytułu gwarancji i poręczeń udzielonych przez Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego; 3) wpłaty nadwyżek środków obrotowych samorządowych zakładów budżetowych; 4) wpłaty nadwyżek środków finansowych agencji wykonawczych; 5) wpłaty środków z tytułu rozliczeń realizacji programów przedakcesyjnych; 6) należności z tytułu zwrotu płatności dokonanych w ramach programów finansowanych z udziałem środków europejskich; 7) dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw; 8) pobrane przez jednostkę samorządu terytorialnego dochody związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami i nieodprowadzone na rachunek dochodów budżetu państwa. Wniosek o umorzenie przedmiotowej należności złożony został z uwagi na nałożenie decyzjami Głównego Inspektora Transportu Drogowego nr [...] z [...] października 2012 r., [...] z [...] października 2012 r., [...] z [...] października 2012 r., [...] z [...] października 2012 r. na podstawie na podstawie art. 13k ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2013 r. poz. 260). Kary te zgodnie z tą ustawą – w brzmieniu obowiązującym w przedmiotowej sprawie - przekazywane są na rachunek Krajowego Funduszu Drogowego, z przeznaczeniem na budowę lub przebudowę dróg krajowych, drogowych obiektów inżynierskich i przepraw promowych oraz na zakup urządzeń do ważenia pojazdów, o czym stanowi art. 40a ust. 3 tej ustawy. Obowiązek uiszczenia tej kary należy więc do kategorii należności wymienionych w treści art. 60 pkt 7 u.f.p. Zgodnie z art. 64 ust. 1 u.f.p. właściwy organ, na wniosek zobowiązanego, może udzielać określonych w art. 55 ulg w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa w art. 60. Powyższe oznacza, że stosownie do art. 55 u.f.p. niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym mogą być umarzane w całości albo w części lub ich spłata może być odraczana lub rozkładana na raty. W myśl natomiast art. 64 ust. 2 u.f.p. właściwy organ, na wniosek zobowiązanego prowadzącego działalność gospodarczą, może udzielać określonych w art. 55 ulg w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa w art. 60 pkt 1-6. Powołany wyżej art. 64 ust. 2 u.f.p. wskazuje, że organ może udzielać ulg (umorzenie należności w całości lub części, rozłożenie na raty, odroczenie spłaty), ale tylko w odniesieniu do należności wskazanych w art. 60 pkt 1-6 u.f.p. Zatem należność wynikająca z kary pieniężnej nałożonej ww. decyzją z 10 marca 2014 r. nie mieści się w cyt. art. 60 pkt 1-6 u.f.p. Jest ona objęta art. 60 pkt 7 u.f.p. W związku z powyższym w pierwszej kolejności należy ustalić, co należy rozumieć pod pojęciem działalności gospodarczej. Sąd dokonując odkodowania tej normy zauważa, że skoro w ustawie o finansach publicznych brak jest definicji pojęcia działalności gospodarczej, to kierując się wykładnią systemową, należy stosować definicję działalności gospodarczej zawartą w art. 2 u.s.d.g. (por. Ludmiła Lipiec – Warzecha, Ustawa o finansach publicznych. Komentarz.). Zgodnie z art. 2 u.s.d.g, działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły. Z powyższego przepisu wynika, że działalność gospodarcza charakteryzuje się trzema cechami: działalność taka musi mieć charakter zarobkowy, zorganizowany i ciągły. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 1/07 (ONSAiWSA 2007 r., nr 3, poz. 62, także Lex nr 249087), wskazał, że działalność wytwórcza w rolnictwie mieści się w definicji działalności gospodarczej, określonej w art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Wskazane w art. 2 u.s.d.g. cechy działalności gospodarczej wypełnia prowadzenie gospodarstwa rolnego. NSA wskazał, że działalność ta nie różni się niczym od wykonywania innej indywidualnej działalności zawodowej, która jest wyłączona spod działania przepisów ustawy (np. lekarza czy adwokata) i jest objęta inną regulacją prawną, choć co do charakteru działalności tych grup zawodowych nie ma wątpliwości, że jest to działalność gospodarcza. Sposób ujęcia przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej polegający na tym, że najpierw w art. 2 u.s.d.g. wskazuje się, co jest działalnością gospodarczą, a następnie w art. 3 określa się, że przepisów tej ustawy nie stosuje się do działalności wymienionej w tym artykule, wyraźnie wskazuje, że działalność wytwórcza w rolnictwie (prowadzenie gospodarstwa rolnego) jest działalnością gospodarczą w rozumieniu art. 2 tej ustawy, jednakże do tej działalności nie stosuje się pozostałych jej przepisów. Dlatego też m.in. prowadzenie gospodarstwa rolnego nie wymaga wpisu do rejestru przedsiębiorców czy do ewidencji działalności gospodarczej ani też jej zakończenie nie podlega wykreśleniu, nie podlega również innym rygorom wynikającym z ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (posługiwanie się określonymi w niej dokumentami, kontrola wykonywania działalności prowadzonej na podstawie jej przepisów itd.). Działalność wytwórcza w rolnictwie natomiast mieści się w definicji działalności gospodarczej, określonej w cyt. art. 2 u.s.d.g. (patrz także wyroki: NSA z 29 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 1618/06 i WSA w Gdańsku z 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 66/12 - orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z powyższym sąd stoi na stanowisku, że prowadzenie gospodarstwa rolnego, charakteryzujące się przymiotami wskazanymi w art. 2 u.s.d.g., jest prowadzeniem działalności gospodarczej, o której mowa w art. 64 ust. 2 u.f.p. Po powołaniu ogólnych zastrzeżeń należy ustalić, czy prowadzona przez skarżącego działalność stanowi działalność gospodarczą. Zdaniem sądu prowadzona przez skarżącego działalność stanowi działalność gospodarczą, gdyż skarżący po pierwsze jest rolnikiem, prowadzi gospodarstwo rolne w sposób ciągły i zorganizowany (patrz decyzje w sprawie wymiaru zaliczek na podatek dochodowy od dochodów z działów specjalnych produkcji rolnej – hodowla lisów), a także utrzymuje się tylko i wyłącznie z dochodów uzyskiwanych z tego gospodarstwa. Ponadto zgodnie z tym co zostało wskazane wyżej skarżący jest rolnikiem, gdyż podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników. Zgodnie z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1403 ze zm.) ilekroć w ustawie jest mowa o rolniku – rozumie się pełnoletnią osobę fizyczną, zamieszkującą i prowadzącą na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, osobiście i na własny rachunek, działalność rolniczą w pozostającym w jej posiadaniu gospodarstwie rolnym, w tym również w ramach grupy producentów rolnych, a także osobę, która przeznaczyła grunty prowadzonego przez siebie gospodarstwa rolnego do zalesienia. W myśl tej definicji rolnikiem jest osoba będąca posiadaczem gospodarstwa rolnego. Zatem definicja ta wskazuje na zawodowy charakter działalności rolniczej, gdzie "rolnik", oznacza specyficzne zajęcie i związane z nim umiejętności, jak i to, że ustawa ta przyjmuje zasadę wyłączenia z obowiązku rolniczego ubezpieczenia społecznego osób spełniających warunki do objęcia innym ubezpieczeniem społecznym (art. 7 ust. 1 i art. 16 ust. 3), dopuszczając jedynie w ograniczonym zakresie możliwość dalszego podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników przez osoby podejmujące pozarolniczą działalność gospodarczą (art. 5a). Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 11 grudnia 2012 r., sygn. akt I OPS 5/12 (orzeczenia.nsa.gov.pl) zauważył, że unormowanie to wskazuje jasno cel ustawodawcy, jakim jest zapewnienie ubezpieczenia społecznego osobom, dla których prowadzenie działalności rolniczej jest zawodem, stanowiącym ich podstawowe zajęcie i stałe źródło utrzymania i które z tego względu nie mają innego tytułu do ubezpieczenia. Stały charakter, jako kolejna cecha działalności rolniczej, wynika z istoty określenia "prowadzenie działalności". Potwierdzają ją także przepisy ustawy, z których wynika, że stały charakter takiej działalności ustawodawca uważa za oczywisty. Osobisty charakter działalności, jako cecha działalności rolniczej, oznacza, że rolnik osobiście prowadzi gospodarstwo rolne, co wyraża się co najmniej w tym, że do niego zwykle należy podejmowanie decyzji dotyczących prowadzonego gospodarstwa. Wynika to z samego sensu wyrażenia "prowadzenie działalności". Tak rozumiany osobisty charakter działalności rolniczej nie wyklucza korzystania z pomocy innych osób w prowadzeniu gospodarstwa lub zatrudniania w tym celu pracowników. Dalej NSA w uchwale wskazał, że prowadzenie działalności rolniczej wiąże się ściśle z normalnymi działaniami koniecznymi dla prowadzenia gospodarstwa rolnego, tj. z wykonywaniem pracy w tym gospodarstwie lub wykonywaniem innych zwykłych czynności związanych z prowadzeniem takiej działalności. Założenie takie leży wyraźnie u podłoża regulacji rolniczego ubezpieczenia wypadkowego i chorobowego (art. 7-14 ustawy), które ma rację bytu tylko w przypadku istnienia wskazanego związku prowadzenia działalności z pracą w gospodarstwie lub wykonywaniem innych zwykłych czynności łączących się z prowadzeniem działalności rolniczej. Praca ta lub czynności nie muszą jednak mieć charakteru pracy fizycznej. Mogą, jak wyjaśniał Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 30 maja 1988 r., sygn. akt III UZP 8/88, wpisanej do księgi zasad prawnych (OSNCP 1988, nr 12, poz. 166), polegać np. na zarządzaniu gospodarstwem. W takim przypadku zarządzanie gospodarstwem powinno mieć charakter zawodowej, stałej, osobistej i realizującej interesy danej osoby (posiadacza gospodarstwa) działalności rolniczej, mającej charakter pracy lub innych czynności wiążących się z prowadzeniem gospodarstwa. Należy również podkreślić, że samo posiadanie lub własność gospodarstwa nie mogą być kwalifikowane, jako jego prowadzenie, jeżeli nie wiąże się z nimi wykonywanie wyżej określonej działalności rolniczej (por. wyrok SN z dnia 29 września 2005 r., sygn. akt I UK 16/05, OSNP 2006, nr 17-18, poz. 278). Mając zatem na uwadze ww. wywody należy podkreślić, że skarżący prowadzi działalność gospodarczą, co z kolei prowadzi do wniosku, że nałożona na niego kara pieniężna nie mieści się w katalogu należności określonym w art. 60 pkt 1 - 6 u.f.p., o którym mowa w art. 64 ust. 2 u.f.p. Regulacja art. 64 ust. 2 u.f.p. jest przepisem szczególnym całościowo odnoszącym się do ulg dla podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą, jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 29 lutego 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 2443/11. Tym samym brak jest przepisów dopuszczających zastosowanie ulg w spłacie tej należności, gdyż dłużnikiem jest osoba prowadząca działalność gospodarczą. Ta okoliczność sprawia, że brak jest podstawy prawnej do rozpatrzenia wniosku skarżącego o udzielnie ulgi w postaci umorzenia zobowiązania. Mając powyższe na względzie sąd wyjaśnia, że organ rozpoznający sprawę ponownie winien umorzyć postępowania jako bezprzedmiotowe. Zgodnie z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania występuje wówczas, gdy brak jest któregoś z podmiotowych lub przedmiotowych elementów materialnego stosunku prawnego, w związku z czym nie można wydać decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. W sytuacji takiej brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania sprawy lub brak jest podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego. Zatem postępowanie administracyjne wszczęte z wniosku skarżącego winno zostać umorzone. Sąd w sprawie nie stwierdzał nieważności decyzji, gdyż kwestia uznania rolników za podmioty prowadzące działalność gospodarczą swego czasu była przedmiotem sporu. Dlatego też sąd uznał, że wystarczające jest usunięcie z obiegu prawnego decyzji organu administracji w trybie zwykłym. W związku z powyższym sąd stwierdził, że organ w sprawie niewłaściwie zastosował art. 60 pkt 7 u.f.p. i nie zastosował art. 64 ust. 2 u.f.p., czy naruszył przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Z racji tego, że powyższe naruszenia dotyczą postępowania przed organem I instancji oraz postępowania wszczętego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, a sąd stwierdził, że w sprawie istnieje również podstawa do umorzenia postępowania administracyjnego, to na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 i art. 145 § 3 p.p.s.a. postanowił uchylić zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą oraz umorzyć postępowanie administracyjne. Orzeczenie o kosztach wydano na podstawie art. 200 p.p.s.a. Jedynie na marginesie zauważyć należy, że decyzje Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] kwietnia 2013 r. nr [...] i nr [...] zostały wyeliminowane z obrotu prawnego wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 czerwca 2015 r. VIII SA/Wa 222/15 i VIII SA/Wa 220/15, co winno zostać uwzględnione przy ewentualnym naliczaniu/zwrocie należności. ----------------------- 8