II OSK 1737/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędzia del. WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant asystent sędziego Aneta Kolarz-Kucięba po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R.K., E.K., L.G. i K.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 42/16 w sprawie ze skargi R.K., E.K., L.G. i K.G. na rozporządzenie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2001 r. nr [...] w przedmiocie uznania obszaru za użytek ekologiczny 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z 17 marca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę R.K., E.K., L.G. i K.G. (dalej jako "skarżący") na rozporządzenie Wojewody Małopolskiego z 21 grudnia 2001 r. Nr 339 w przedmiocie uznania obszaru za użytek ekologiczny. W uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, że rozporządzeniem z 21 grudnia 2001 r. Wojewoda Małopolski uznał za użytek ekologiczny pod nazwą "Uroczysko w Rząsce" obszar obejmujący powierzchnię 59.10 ha położony na terenie Gminy Zabierzów (powiat ziemski krakowski) i Miasta Krakowa. Jako podstawę prawną wskazał art. 32 i art. 30 ust. 1 ustawy z 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2001 r., nr 99 poz. 1079) w związku z art. 39 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz.U. z 2001 r. nr 80 poz. 872). Pismem z 14 października 2015 r. skarżący wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa. Podnieśli, że powołane rozporządzenie zostało wydane z naruszeniem przepisów ustawy o ochronie przyrody, stanowiącej podstawę jego wydania. Wskazali, że wśród obiektów znajdujących się na działkach wnioskodawców nie ma obiektów wskazanych w art. 30 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody z 1991 r., a w szczególności nie ma tam pozostałości ekosystemów z unikatowymi zasobami genowymi. Działki, których właścicielami są wnioskodawcy są działkami bezpośrednio przylegającymi do osiedla "[...]" i są położone w bezpośrednim sąsiedztwie terenów budowlanych. Obowiązkiem organu administracji przed ustanowieniem użytku ekologicznego było dokładne zbadanie i ustalenie faktu występowania unikatowych zasobów genowych na danym terenie oraz określenie jakiego ekosystemu stanowią one pozostałość, a nie tylko przyjęcie domniemania ich występowania. W przedmiotowej sprawie wymagane postępowanie i ustalenia nie zostały przeprowadzone. Ponadto, ponieważ wprowadzenie użytku ekologicznego powoduje ingerencję w konstytucyjne prawo własności dlatego też organ jest szczególnie zobowiązany do rzetelnego udokumentowania potrzeby takiej ingerencji. Następnie skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Oddalając skargę Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżony akt narusza interes prawny skarżących, ogranicza bowiem wykonywanie przez nich prawa własności na obszarach należących do nich nieruchomości, które znajdują się w tym obszarze chronionym tj. w obrębie objętym zaskarżonym rozporządzeniem. Sąd I instancji wskazał, że przepisy ustawy o ochronie przyrody z 1991 r. zostały uchylone przez art. 161 obecnie obowiązującej ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. (Dz. U. z 2015 r. poz. 1651 ze zm.). Aktualnie to organ samorządu terytorialnego - rada gminy, jest jedynym organem władnym ustanawiać tego typu formę ochronę przyrody, a także ją znosić. Rada gminy przejęła w tym zakresie kompetencje po organach administracji rządowej, przy czym formy ochrony przyrody ustanowione przez wydanie stosownego rozporządzenia (aktu prawa miejscowego) przez organ administracji rządowej, przed wejściem w życie ustawy, stały się z mocy prawa formami ochrony przyrody (między innymi użytkami ekologicznymi) w rozumieniu ustawy o ochronie przyrody z 2004 r. - a więc także co do możliwości ich zniesienia. Ponadto Sąd I instancji wskazał, że przedmiotowe rozporządzenie wydane zostało pod rządami nieobowiązującej już ustawy, przez organ administracji rządowej, który następnie utracił kompetencje w tym zakresie na rzecz organu administracji samorządowej, więc uznać należy, że utracił on także kompetencję do jakiegokolwiek ingerowania w przedmiocie zniesienia bądź też utraty mocy obowiązującej danego aktu prawa miejscowego. W ocenie Sądu I instancji, oznacza to, ze w aktualnym stanie prawnym Wojewoda Małopolski, nie ma kompetencji autokontrolnych (brak możliwości zadośćuczynienia żądaniu skarżących usunięcia naruszenia prawa, o którym stanowi art. 63 ustawy z 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. z 2015 r., poz. 525 ze zm. – zwana dalej "ustawa o wojewodzie"). Ponadto, wojewoda nie jest obecnie podmiotem legitymowanym biernie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności skarżonego aktu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący. Skarżący zarzucili naruszenie prawa materialnego. Po pierwsze, art. 63 ustawy o wojewodzie przez błędną wykładnię skutkującą brakiem uznania Wojewody Małopolskiego za podmiot legitymowany biernie w niniejszej sprawie. Po drugie, art. 153 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że znajduje on zastosowanie w tej sprawie. Po trzecie, art. 21 w związku z art. 35 ustawy z 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz.U. Nr 92, poz. 753 ze zm. – zwana dalej "ustawą z 23 stycznia 2009 r."), przez ich błędną wykładnię i niezastosowanie. Ponadto skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy. Po pierwsze, art. 1 § 1 i 2 oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 - dalej jako "p.p.s.a.") przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli legalności w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. W ocenie skarżących, polegało to na wadliwym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i braku odniesienia się do argumentacji zawartej w piśmie z 14 marca 2016 r. stanowiącego ustosunkowanie się do odpowiedzi na skargę złożonej przez Wojewodę Małopolskiego. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie rozpoznał i nie dokonał oceny prawnej tej argumentacji skarżących, co skutkuje wadliwością wyroku nie tylko dlatego, że nie zostało skonfrontowane stanowisko skarżących oraz organu (a tym samym nie przeprowadzono kontroli legalności działania Wojewody Małopolskiego), ale także z racji uchybień przy uzasadnianiu wyroku orzeczenie to wymyka się kontroli instancyjnej w pełnym zakresie. Po drugie, art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w związku z art. 147 § 1 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie, z ostrożności procesowej, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Ponadto skarżący wnieśli o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna jest zasadna, chociaż nie wszystkie zarzuty zasługują na uwzględnienie. Po pierwsze, zasadny jest zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. jak i art. 1 § 2 p.p.s.a. oraz w związku z art. 147 § 1 p.p.s.a. z powodu braku kontroli przez Sąd zaskarżonego aktu prawa miejscowego wydanego przez Wojewodę Małopolskiego. Przepis art. 63 ust. 1 ustawy o wojewodzie stanowi bowiem, że każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, który wydał wojewoda w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć ten przepis do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Oznacza to, że nieprawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji o braku zdolności sądowej Wojewody Małopolskiego w tej sprawie, w rozumieniu art. 32 p.p.s.a. Wynika to z tego, że późniejsza utrata przez wojewodę kompetencji do utworzenia użytku ekologicznego na rzecz rady gminy (miasta) nie oznacza "automatycznie" utraty przez wojewodę legitymacji biernej strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym w rozumieniu art. 32 p.p.s.a. W postępowaniu dotyczącym kontroli legalności rozporządzenia nr 339 Wojewody Małopolskiego z 21 grudnia 2001 r. w sprawie uznania za użytek ekologiczny, brak kompetencji wojewody do dokonania autokontroli w tym zakresie, nie może w żadnym przypadku prowadzić do utraty z tej przyczyny przez wojewodę zdolności sądowej. Należy także podkreślić, że wojewoda nie posiadał nigdy kompetencji do stwierdzenia nieważności wydanego przez siebie aktu prawa miejscowego, który mógł uchylić Prezes Rady Ministrów w trybie nadzoru sprawowanego na podstawie art. 61 ustawy o wojewodzie. Może to jednak nastąpić tylko wówczas, jeżeli dane rozporządzenie wojewody jest niezgodne z ustawami i aktami, które zostały wydane w celu ich wykonania oraz z powodu niezgodności z polityką Rady Ministrów lub zasadą rzetelności czy też zasady gospodarności. Po drugie, nie są zasadne zarzuty kasacyjne, która podnoszą naruszenie przez Sąd I instancji z tej przyczyny art. 153 ustawy o ochronie przyrody z 16 kwietnia 2004 r. oraz art. 21 w związku z art. 35 ustawy z 23 stycznia 2009 r. Przede wszystkim zarzut ten został błędnie sformułowany, ponieważ nie może jednocześnie dojść do błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania danego przepisu prawa. Niezależnie jednak od powyższego, z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 maja 2015 r. sygn. akt OSK 1497/04 wynika, że przedmiotowe rozporządzenie nr 339 Wojewody Małopolskiego było już przedmiotem sądowej kontroli m.in. w zakresie trybu jego utworzenia i nie budzi wątpliwości, że rozporządzenie to jest w obrocie prawnym, pomimo wejścia w życie nowej ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody i art. 21 pkt 4 ustawy z 23 stycznia 2009 r., w świetle których utworzenie użytku ekologicznego, jak i oczywiście jego zniesienie, może nastąpić obecnie tylko w formie uchwały rady gminy (miasta). Należy jednak podkreślić, że art. 153 ustawy o ochronie przyrody z 16 kwietnia 2004 r. jednoznacznie stanowi, że formy ochrony przyrody, o których stanowi art. 6 ust. 1 pkt 1-4 i 6-10 tejże ustawy (a więc również użytek ekologiczny), utworzone lub wprowadzone przed dniem wejścia w życie ustawy, czyli 1 maja 2004 r., stają się formami ochrony przyrody w rozumieniu cytowanej ustawy. Z kolej przepis art. 35 ustawy z 23 stycznia 2009 r. stanowi, że do czasu wejścia w życie aktów prawa miejscowego wydanych na podstawie upoważnień zmienianych tą ustawą, dotychczasowe akty prawa miejscowego zachowują moc. Dotyczy to także rozporządzeń wojewody w sprawie utworzenia użytku ekologicznego. Z tych względów i na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, uznając, że Sąd I instancji uchylił się od kontroli zaskarżonego aktu prawa miejscowego. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., ponieważ w sprawie tej zachodził szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis.