II GSK 4517/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk (spr.) Protokolant Marta Woźniak po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. k. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 2366/15 w sprawie ze skargi A. Sp. k. w K. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 17 marca 2016 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji), oddalił skargę A. sp. z o. o. (dalej: Skarżąca), na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: GDDKiA), z dnia [...] lipca 2015r., wydanej w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. Ze stanu sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynikało, że: W dniu [...] stycznia 2015 r., na drodze krajowej nr [...] K.-O., na stronie lewej, w miejscowości Z., stwierdzono zajęcie pasa drogowego drogi krajowej, przez umieszczenie bez zezwolenia zarządcy drogi reklamy jednostronnej, o treści: "[...]" zlokalizowanej częściowo w pasie drogowym. Celem ustalenia czy reklama znajduje się w pasie drogowym, w dniu [...] lutego 2015 r. wykonano operat pomiarowy, potwierdzający zajęcie pasa drogowego, przez umieszczenie części reklamy o powierzchni 1,5 m2, w pasie drogi krajowej nr [...]. Pismem z dnia [...] marca 2015 r., doręczonym [...] marca 2015 r., GDDKiA zawiadomił Skarżącą o wszczęciu postępowania. Pismem z [...] marca 2015 r., Skarżąca poinformowała, że reklama została usunięta z pasa drogowego. Wskazała także, że nie akceptuje naliczonej kary z uwagi na fakt, iż jest jedynie reklamodawcą. Na potwierdzenie powyższego stwierdzenia, pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. przedłożyła umowę dzierżawy powierzchni pod reklamę, zawartą w dniu [...] sierpnia 2011 r., pomiędzy Skarżącą, a właścicielem działki nr [...], położonej w miejscowości P. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego GDDKiA decyzją z [...] maja 2015 r. umorzył postępowanie prowadzone w stosunku do właścicieli działki, na której terenie posadowiono sporna reklamę, oraz nałożył na Skarżącą karę pieniężną w wysokości 3.540 zł., z tytułu zajęcia w okresie od 19 stycznia do 18 marca 2015 r. pasa drogowego drogi krajowej nr [...], K.-O., w miejscowości Z., przez umieszczenie części reklamy o powierzchni 1,50 m2, w pasie drogowym, bez zezwolenia zarządcy drogi. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. GDDKiA utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie. Stwierdził, że na podstawie operatu pomiarowego wykonanego przez uprawnionego geodetę ustalono, iż sporna reklama została częściowo zlokalizowana na dz. nr [...], w miejscowości Z. (powierzchnia zajęcia 1,5 m2), stanowiącej pas drogowy drogi krajowej nr [...]. Wskazał również, że zarządca drogi nie wydawał zezwolenia na umieszczenie tej reklamy w pasie drogowym. Pomiar terenowy, na podstawie którego został sporządzony operat pomiarowy, wykonano [...] lutego 2015 r. Przedmiotowy operat geodezyjny wpłynął do GDDKiA Rejon w K. [...] lutego 2015 r., a GDDKiA zawiadomił niezwłocznie o wszczęciu postępowania. GDDKiA wyjaśnił, że na zarządcy drogi spoczywa obowiązek naliczenia kary za każdy dzień stwierdzonego zajęcia pasa drogowego, bez zezwolenia zarządcy drogi, gdyż ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r., poz. 460, z późn. zm., dalej: u.d.p.), nie przewiduje możliwości miarkowania wysokości naliczonej kary lub skrócenia okresu, za jaki kara jest naliczana. Nie zgodził się również ze twierdzeniem, że nałożona kara pieniężna wynikała ze zwłoki w działaniu organu i prowadziła do czerpania zysku od strony postępowania, bowiem wynika to z subiektywnych ocen Skarżącej. Natomiast czynności podjęte w toku postępowania, przez organ były konieczne i celowe do rzetelnego wyjaśnienia sprawy. Wyrokiem z dnia 17 marca 2016r., Sąd I instancji oddalił skargę złożoną przez Skarżącą. Uznał, iż fakt umieszczenia reklamy w pasie drogi krajowej nr [...], nie był kwestionowany. W aktach administracyjnych znajduje się m.in. "Umowa dzierżawy powierzchni pod reklamę", zawarta przez Skarżącą jako dzierżawcę, w której zawarto zapis, że tablica reklamowa pozostaje własnością dzierżawcy. Ustalono również faktyczną powierzchnię zajętego pasa drogowego na reklamę, poprzez wykonanie operatu pomiarowego. Sporządzony operat geodezyjny wpłynął do GDDKiA, w dniu [...] lutego 2015 r., a w dniu [...] marca 2015 r. zostało do strony postępowania wysłane zawiadomienie o wszczęciu postępowania. W ocenie Sądu I instancji, nałożenie kary za okres od 19 stycznia 2015 r. do 18 marca 2015 r. nie naruszało zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów władzy publicznej, jak również nie spowodowało poniesienia szkody przez Skarżącą. Postępowanie zostało wszczęte z urzędu, a pierwszymi czynnościami było dokonanie przez pracowników organu wpisu w dzienniku objazdu dróg oraz sporządzenie notatki służbowej z [...] stycznia 2015 r., dokumentującej podejrzenie umieszczenia w pasie drogowym reklamy. Po wykonaniu przez uprawnionego geodetę operatu pomiarowego, możliwe było dokonanie analizy materiału dowodowego pod kątem ustalenia, czy reklama zajmuje pas drogowy drogi krajowej nr [...]. Natomiast po stwierdzeniu, że doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, Skarżąca została powiadomiona o wszczęciu postępowania administracyjnego. Tak więc zarzuty dotyczące celowego przedłużania postępowania uznał za niezasadne. Wskazał również, co wynika z art. 40 ust. 12 u.d.p., że decyzja o wymierzeniu kary, za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, jest decyzją związaną. Z ustawy nie wynikają żadne dodatkowe warunki nałożenia tej kary, poza koniecznością ustalenia, że pas drogowy był zajmowany bez zezwolenia. Dla odpowiedzialności administracyjnej nie ma zatem znaczenia, stopień zawinienia lub jego brak, gdyż stosownie do przepisów u.d.p., nałożenie kary pieniężnej jest uzależnione od samego faktu naruszenia prawa. Zdaniem Sądu I instancji wydana decyzja w sposób właściwy określa okres w jakim reklama znajdowała się w pasie drogowym i wymierza karę w prawidłowej wysokości. Na wysokość kary, jak wskazał, wpływ miała liczba dni od momentu wykrycia naruszenia, do dnia ostatecznego usunięcia reklamy, co jest zgodne ze stanowiskiem samej Skarżącej i zostało potwierdzone notatką służbową oraz opracowaną dokumentacją graficzną i fotograficzną wykonaną w dniu [...] marca 2015 r. GDDKiA w toku postępowania zbadał wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadził dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 k.p.a.), oparł swoje rozstrzygnięcia na materiale dowodowym prawidłowo zebranym w toku prowadzonego postępowania, dokonując jego wszechstronnej oceny oraz uzasadnił swoje stanowisko wyrażone w decyzjach, w sposób wymagany przez normę prawa zawartą w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Sąd nie dopatrzył się również zarzucanego naruszenia art. 8, 9, 12 oraz 61 k.p.a. w zw. z art.2 i 32 Konstytucji RP. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła Skarżąca, zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: - art. 40 ust. 12 u.d.p. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz.U. 2016 poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.), oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7.8.9 i 12 oraz art. 61 § 1 i § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r, Kodeks postępowania administracyjnego ( t.j. Dz.U. 2013 poz. 267 ze zm. dalej: k.p.a.), w zw. z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieuznaniu przez Sąd I instancji, za naruszenie prawa dające postawę do uchylenia obydwu decyzji, nieuzasadnionego zwlekania przez organ z zawiadomieniem Skarżącej o wszczęciu postępowania, w przedmiocie podejrzenia zajęcia w sposób niedozwolony pasa drogowego i tolerowania tego naruszenia w decyzji organu, po ponownym rozpatrzeniu, co doprowadziło do pogorszenia się jego sytuacji procesowej i ustalenia kary za zajecie pasa drogowego, w nie uzasadnionej wysokości, a zatem naruszenia prawa materialnego – podejrzenie zajęcia pasa drogowego organ powziął dnia [...] stycznia 2015r., a powiadomił stronę o wszczęciu postępowania dopiero pismem z dnia [...] marca 2015r., doręczonym dnia 9 marca 2015r. – dopiero po przeprowadzeniu opinii biegłego w zakresie potwierdzenia, że pas drogowy został zajęty, - z kolei już [...] marca 2015r. Skarżący usunął reklamę – działanie organu narusza zasadę prowadzenia postepowania w sposób budzący zaufanie do organów władzy publicznej, jak również powoduje jego prowadzenie w sposób skutkujący poniesieniem szkody przez stronę postępowania – działanie takie narusza zasadę demokratycznego państwa prawa oraz zasadę równości wobec prawa, prowadząc do zmiany przewidzianej przez ustawodawcę funkcji nakładanej kary z funkcji represyjna na fiskalną, co nie jest dopuszczalne. Nadto, zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nieuznanie za naruszenie prawa, dające podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji, faktu utrzymania przez organ w mocy, decyzji administracyjnej, w wyniku załatwienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy mimo, iż decyzja pierwotna winna być uchylona, a organ powinien orzec co do istotny, miarkując karę za zajęcia pasa drogowego z uwzględnieniem faktu, że organ spóźnił się z zawiadomieniem strony o wszczęciu postepowania. Wobec podniesionych zarzutów wniosła o uchylenie wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, oraz względnie o uchylenie wyroku w całości i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw do stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Oceniając skargę kasacyjną przy zastosowaniu powyższych kryteriów oceny, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że żaden z zarzutów kasacyjnych nie był skuteczny. Skarżąca oparła skargę kasacyjną zarówno na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenia przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 9 i art.12 k.p.a., a także art. 61 § 1 i § 4 k.p.a., oraz w oparciu o podstawę określoną w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwą wykładnię art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia. Natomiast zaniechanie uzyskania zezwolenia i zajęcie pasa bez zezwolenia, stanowi działanie bezprawne i skutkuje wymierzeniem kary pieniężnej. Stosownie bowiem do art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., za zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej za zajęcie pasa drogowego. Przepis powyższy nie stanowi o innych dodatkowych warunkach nałożenia kary pieniężnej, poza koniecznością ustalenia, że pas drogowy był zajmowany bez zezwolenia, podmiotu który dokonał zajęcia, istnienia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oraz powierzchni i ilości dni przez który pas został zajęty bez zezwolenia. Okoliczności te winny być ustalone w sprawie przez organ zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego w tym zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.), zasadą informowania stron (art. 9 k.p.a.) i z zasadą szybkości i ograniczonego formalizmu postępowania (art. 12 k.p.a.). . Nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest obligatoryjne, co wynika z brzmienia art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p.. Opłata za zajęcie pasa drogowego ustalana jest w zależności od okresu zajęcia pasa drogowego. W przepisach u.d.p. brak jest przepisów, które uwalniałby od odpowiedzialności administracyjnej, za zajęcie pasa drogowego lub pozwalałyby na miarkowanie kary, z uwagi na upływ czasu między stwierdzeniem istnienia obiektu posadowionego w pasie drogowym bez zezwolenia, a datą wszczęcia postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Zatem, za każdy dzień bezprawnego zajęcia pasa drogowego kara musi być wymierzona. Wysokość tej kary jest warunkowana bezprawnym zajęciem pasa drogowego, aż do momentu usunięcia obiektu umieszczonego tam bez zezwolenia. Podkreślić należy, że jedną z przesłanek wymierzenia kary było wcześniejsze ustalenie, iż reklama była umieszczona w pasie drogowym w rozumieniu art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3 i ust. 12 w zw. z art. 4 pkt 1 u.d.p. W dniu 19 stycznia 2015r. ustalono, iż zachodzi możliwość usytuowania reklamy Skarżącej w pasie drogowym. Jednakże stwierdzenie to nie było jednoznaczne, bowiem jak wykazało postępowanie dowodowe, reklama Skarżącej zajmowała powierzchnię tylko 1,5m2. Tak więc wątpliwości w tym względzie, uzasadniały wykonanie operatu pomiarowego, co do którego, zlecenie zostało skierowane do geodety, o czym świadczy data wykonania operatu, dnia [...] lutego 2015r. Operat ten wpłynął do GDDKiA w dniu [...] lutego 2015r. i dopiero po jego wpłynięciu, organ miał możliwość ustalenia, czy i jaka powierzchnię zajmuje reklama Skarżącej. Po dokonaniu takiej analizy, zawiadomienie o wszczęciu postępowania nastąpiło w dniu [...] marca 2015r., pismem sporządzonym w dniu [...] marca 2015r., W świetle powyższych okoliczności, należało uznać, iż postępowanie zostało wszczęte bez zbędnej zwłoki, a o jego wszczęciu została zawiadomiona Skarżąca (art. 61 § 1 i § 4 k.p.a.). Nie doszło również do naruszenia art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP bowiem organ o podstawie wszczęcia postępowania powziął pewną informację, z momentem uzyskania operatu pomiarowego w dniu [...] lutego 2015r., a w dniu [...] marca wystosował pismo o wszczęciu postępowania do Skarżącej. Nie można uznać więc, że organ zwlekał z wszczęciem i zawiadomieniem Skarżącej o toczącym się postępowaniu, a w konsekwencji również, że pogorszyła się sytuacja procesowa Skarżącej i doszło do naruszenia jej interesu prawnego, np. przez zwiększenie nałożonych obowiązków. Uwzględnić przy tym należy, iż sprawa Skarżącej nie jest jedyną sprawą którą zajmuje się w swojej działalności organ. W tym stanie rzeczy, sformułowany zarzut naruszenia praw Skarżącej, która posadowiła reklamę w pasie drogowym, bez zezwolenia zarządcy drogi, przez upływ długiego okresu, między stwierdzeniem istnienia tablicy w terenie, a wszczęciem postępowania, co zdaniem Skarżącej skutkowało zwiększeniem wysokości kary, jest nieuzasadniony. Dodać należy, że Skarżąca ponosi konsekwencje za umieszczenia reklamy w pasie drogowym, za okres od dnia stwierdzenia umieszczenia tej reklamy, to jest od dnia 19 stycznia 2015r. do dnia 18 marca 2015r., a więc do dnia w którym powyższą reklamę usunęła. W świetle powyższych wywodów, za nie uzasadniony uznać należało również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Odnosząc się do przywołanych w skardze kasacyjnej wyroków, wydanych w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia, zauważyć należy że w sprawach tych, od momentu ustalenia zajęcia pasa drogowego do momentu zawiadomienia o wszczęciu postępowania upłynął okres wielu miesięcy, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Wobec powyższego należy uznać, że uchybienie wymienionym w skardze kasacyjnej zasadom postępowania, w świetle art.40 ust.12 pkt 1) u.d.p., nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia w sprawie. W tym stanie rzeczy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego uznać należy za nieusprawiedliwione. Tym samym, mając powyższe na uwadze, nie usprawiedliwiony okazał się także zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 40 ust. 12 pkt 1) u.d.p. Wobec powyższego Naczelny sąd Administracyjny, zgodnie z art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.