II GSK 3579/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. Sp. z o.o. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 17 marca 2016 r. sygn. akt I SA/Ol 65/16 w sprawie ze skarg E. Sp. z o.o. w B. na decyzje Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowych; z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie; 2. zasądza od Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie na rzecz E. Sp. z o.o. w B. 420 (czterysta dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 17 marca 2016 r., sygn. akt I SA/Ol 65/16, oddalił skargę E. Sp. z o.o. w B. na decyzje Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] i nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014 oraz odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014. Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny sprawy: E. Sp. z o.o. w B. (dalej spółka) w dniu [...] maja 2014 r. złożyła do Biura Powiatowego ARiMR w E. wnioski o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz płatności rolnośrodowiskowej na 2014 rok. Kierownik BP ARiMR w B. decyzjami z dnia [...] maja 2015 r. odmówił spółce przyznania wnioskowanych płatności na 2014 rok z powodu zaistnienia w przedmiotowej sprawie stworzenia przez spółkę "sztucznych warunków" w celu uniknięcia zastosowania modulacji i stawek degresywnych z tytułu płatności bezpośrednich oraz uzyskania korzyści sprzecznych z założeniami Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Decyzjami z dnia [...] listopada 2015 r. Dyrektor Warmińsko – Mazurskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Olsztynie utrzymał w mocy decyzje pierwszoinstancyjne, którymi odmówiono spółce wnioskowanych płatności na rok 2014. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że skarżąca spółka powstała w dniu [...] lutego 2009 r., co potwierdza wpis do Krajowego Rejestru Sądowego (KRS), nr [...]. W dziale drugim rejestru wpisano: D. A. B. jako Prezesa Zarządu Spółki oraz A. Z. B. jako członka Zarządu. Następnie dnia [...] maja 2012 r. do KRS wpisano D. P. jako Prezesa Zarządu Spółki, a wykreślono z rejestru D. A. B. i A. Z. B. D. P. w dniu [...] czerwca 2012 r. wniósł o uwzględnienie tej zmiany w ewidencji producentów oraz o wpisanie nowej siedziby spółki: E., ul. K. [...]. Organ ustalił ponadto, że D. P. jest Prezesem Zarządu trzech spółek z o.o., które zostały założone w 2009 r. (B., D., R.) i które również złożyły wnioski o przyznanie płatności na rok 2014. Dalej organ odwoławczy ustalił, że na chwilę składania wniosków na 2014 r. w powyższych spółkach Prezesem Zarządu był D. P., a ich wspólnikami były te same osoby, tj. D. A. B. (posiadający 95 % udziałów o łącznej wartości 4.750 zł w każdej Spółce) oraz W. E. K. Okoliczność ta, zdaniem organu wskazywała na powiązania kapitałowo-osobowe podmiotów. Ponadto w dniu [...] września 2014 r. skarżąca w niniejszej sprawie spółka złożyła do Kierownika BP ARiMR w E. zmianę we wpisie w ewidencji producentów w zakresie adresu siedziby na adres: [...]-[...] B., ul. P. G. [...] - wspólny adres dla czterech powyższych spółek. Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z art. 30 rozporządzenia Rady (WE) NR 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (DZ.U. L 30 z 31.01.2009 r. str. 16 – 99) oraz art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/11 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczególne zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesienie do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (DZ.U. L 25 z 28.01.2011, str. 8 – 23), nie naruszając szczególnych przepisów odnoszących się do poszczególnych systemów wsparcia, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. Pojęcie "sztucznego podziału gospodarstwa rolnego" odnosi się głównie do sytuacji podziału gospodarstwa rolnego na kilka mniejszych w celu zawyżenia przysługującej pojedynczemu rolnikowi kwoty płatności bezpośrednich oraz rolnośrodowiskowych, w związku z ominięciem przepisów modulacyjnych dotyczących powierzchni gospodarstw. Organ wskazał, że w 2014 r. spółki D., R., i T. zgłosiły do płatności rolnośrodowiskowej użytki zielone o łącznej powierzchni 212,11 ha, zaś do płatności bezpośredniej – 341,32 ha co oznacza, że gospodarstwo zostało podzielone na mniejsze powierzchnie celem uniknięcia płatności w sposób degresywny, a tym samym uzyskania większej płatności ogółem, niż w sytuacji wnioskowania przez jedno gospodarstwo. Spółki B. i R. wniosły także o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej do sadów, których powierzchnia wyniosła łącznie 125,63 ha. Łączna powierzchnia upraw wszystkich Spółek zgłoszonych do płatności rolnośrodowiskowej, to 337,74 ha. Pomimo wezwania reprezentant wszystkich czterech spółek – D. P. nie przedłożył żadnego dokumentu świadczącego o prowadzeniu gospodarstwa rolnego oraz dowodów z ich działalności, np. odnośnie zakupu środków do produkcji rolnej, czy innych dokumentów wskazujących na samodzielne prowadzenie gospodarstwa rolnego. Stronę wezwano m.in. do przedstawienia dowodów potwierdzających posiadanie i użytkowanie siedziby wskazanej w KRS oraz samodzielne prowadzenie gospodarstwa rolnego, w tym odnośnie zapłaty czynszu dzierżawnego, podatku od nieruchomości, podatku rolnego, faktur za usługi, jak też innych dokumentów księgowych wskazujących, że spółka faktycznie prowadzi działalność rolniczą i wykazuje z tego tytułu przychód oraz koszty. Organ II instancji podniósł, że aby zostać beneficjentem pomocy w ramach danej płatności, nie wystarczy być posiadaczem (dzierżawcą, właścicielem, współwłaścicielem) działek rolnych w rozumieniu kodeksu cywilnego, ale należy je również faktycznie rolniczo użytkować. Organ podkreślił, że Spółka nie zatrudnia pracowników, nie posiada środków trwałych do prowadzenia działalności rolniczej, nie magazynuje płodów rolnych, a zebrany plon przez usługodawców jest w całości im oddawany. Wyjaśnienia spółki z dnia [...] kwietnia 2015 r. potwierdzają jedynie, że przy prowadzeniu gospodarstwa korzystała ona z usług podmiotu zewnętrznego. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na wzajemne powiązania między spółkami, wynikające z ich struktury własnościowej i osobowej i stwierdził, że nastąpiło sztuczne tworzenie warunków w celu uzyskania korzyści finansowej, co pozostaje w sprzeczności z celami prawa wspólnotowego i ma na celu ominięcie przepisów dotyczących degresywności stawek płatności. Wskazał, że Prezes Zarządu spółki przyznał, iż głównym dochodem z działalności rolniczej spółek są dopłaty obszarowe. Ze zgromadzonej dokumentacji wynika, że ubiegający się o płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść materialną, co jest sprzeczne z celami Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, określonymi w art. 3, art. 4 i art. 20 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 rozporządzenia Rady (WE) z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). Wnioskodawca nie wykazał racjonalnie i ekonomicznie celu powołania w tym samym czasie czterech spółek nastawionych na uzyskiwanie płatności. Odnosząc się natomiast do jego wyjaśnień, że zebrany plon przekazany został rolnikom indywidualnym oraz do przedłożonych umów wieloletnich, organ stwierdził, że strona nie zamierzała uzyskiwać dochodu z gospodarstwa rolnego, a dla sprawy nie miało znaczenia, czy grunty stanowią własność ubiegającego się o płatności, czy też wnioskodawca jest ich posiadaczem zależnym. Zdaniem organu, działanie spółki wyczerpało przesłanki określone w art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (DZ.U. L 312 z 23.12.1995, str. 1-4), zgodnie z którym działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. Dyrektor Warmińsko – Mazurskiego OR ARiMR nie uwzględnił również zarzutu nieudzielania spółce niezbędnych pouczeń w zakresie okoliczności faktycznych i prawnych. Wskazał, że wyznaczył spółce 7 – dniowy termin do złożenia wyjaśnień, w którym miała możliwość zwrócenia się o wyjaśnienie niezrozumiałych kwestii. Organ nie podzielił także zarzutu odnośnie niepouczenia strony o jej prawach i obowiązkach. Nie uznał również zarzutu naruszenia art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 oraz art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.). Skargi na powyższe decyzje do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniosło E. Sp. z o.o. W odpowiedzi na skargi, organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Na rozprawie w dniu 17 marca 2016 r. Sąd postanowił połączyć sprawy o sygn. akt I SA/Ol 65/15 oraz I SA/OI 66/16 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz prowadzić je dalej pod sygn. akt I SA/Ol 65/16. Wyrokiem z dnia 17 marca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargi. Sąd I instancji stwierdził, że istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do tego, czy zgromadzony przez organy materiał dowodowy stanowił podstawę do przyjęcia, że doszło do stworzenia przez skarżącą sztucznych warunków wyłącznie w celu uzyskania nienależnych w takiej sytuacji wnioskowanych płatności. W ocenie Sądu, stanowisko organu odwoławczego jest prawidłowe. Skarżąca, mając na uwadze ustalenia poczynione w sprawie, nie wykazała braku podstaw do przyjęcia, iż do stworzenia takich warunków nie doszło. Organ swoją ocenę o stworzeniu w sposób sztuczny i pozorny warunków do przyznania pomocy finansowej, a w związku z tym otrzymanie tej pomocy oznaczałoby uzyskanie korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia oraz doprowadziłoby do naruszenia celów i istoty działania, oparł na niebudzącym wątpliwości materiale dowodowym. Z akt sprawy wynika, że wymienione w sprawie cztery spółki powstały i rozpoczęły prowadzenie działalności rolniczej w tym samym czasie. Spółka T. została wpisana do KRS z dniem [...] lutego 2009 r., a z dniem [...] marca 2009 r. do ewidencji producentów. Pozostałe trzy spółki: B., R. i D. uzyskały osobowość prawną w dniach [...] marca lub [...] lutego 2009 r. W tym samym czasie wpisane zostały także do ewidencji producentów. Prezesem Zarządu wszystkich spółek, uprawnionym do ich reprezentacji jest ta sama osoba fizyczna – D. P. Równolegle właścicielami spółek są te same osoby, tj.: D. B., który posiada 95 udziałów po 50 zł w każdej ze spółek oraz W. E. K., posiadająca 5 udziałów po 50 zł. Organy obu instancji ustaliły również, że spółki: D., B., T. i R. nie posiadają odrębnego kierownictwa, nie są wyodrębnione pod względem technicznym ani ekonomicznym, są ze sobą ściśle powiązane osobowo i kapitałowo, nie prowadzą działalności rolniczej we własnym imieniu i na swoją rzecz. Zostały utworzone tylko i wyłącznie w celu pobierania zwiększonych dopłat do gruntów rolnych poprzez sztuczny podział gospodarstwa rolnego stwarzając pozory prowadzenia działalności rolniczej. W sprawie ustalono brak ponoszenia przez skarżącą spółkę kosztów działalności, osiągania dochodów, posiadania dokumentacji (np. faktur, umów dotyczących ewentualnie świadczonych usług etc.) potwierdzających prowadzenie operacji gospodarczych na własny rachunek. Sąd I instancji podkreślił, iż warunkiem koniecznym uzyskania płatności jest posiadanie gruntów rolnych o określonej powierzchni i ich rolnicze użytkowanie. Płatności bezpośrednie i rolnośrodowiskowe nie są przeznaczone osobom, które dysponując tytułem prawnym do gruntu, nie prowadzą na nim produkcji rolnej. Zdaniem WSA, organy słusznie zwróciły uwagę, iż gdyby o przyznanie płatności wystąpił tylko jeden podmiot, to ich wysokość dla tych samych gruntów byłaby mniejsza, niż w przypadku złożenia wniosków przez wszystkie cztery spółki. Potwierdzają to orientacyjne wyliczenia organu I instancji, jednoznacznie wskazujące na wymierną i realną korzyść ekonomiczną dla wszystkich czterech spółek w przypadku złożenia wniosków przez każdy z wyodrębnionych podmiotów. W ocenie Sądu, materiał dowodowy pozwalał zatem przyjąć, że formalnoprawne wyodrębnienie czterech spółek, w tym skarżącej było wyodrębnieniem sztucznym, dokonanym w celu uzyskania płatności nienależnych w świetle postanowień art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011. Skarżąca spółka nie stanowi jednostki wyodrębnionej pod względem technicznym i ekonomicznym, a jest częścią składową gospodarstwa zarządzanego przez D. P. w ramach czterech spółek. Tymczasem płatności ze środków publicznych - funduszy unijnych czy krajowych na rzecz producentów rolnych mają być przeznaczone dla wsparcia rzeczywistych producentów rolnych i faktycznie przez nie prowadzonej działalności rolniczej, a nie dla fikcyjnych posiadaczy lub podmiotów formalnie powołanych tylko w celu osiągnięcia korzyści finansowych. Organy logicznie i przekonująco oceniły przedłożone przez skarżącą dokumenty, jak też wyjaśnienia i twierdzenia zawarte w pismach składanych w toku postępowania, zaś ustalenia nie zostały skutecznie zakwestionowane przez skarżącą. Ponadto zasadnie przyjęły i wyjaśniły dlaczego uznały, że skarżąca - pomimo poprawności formalnej złożonego wniosku - stworzyła sztuczne warunki umożliwiające uzyskanie korzyści i że korzyści te są sprzeczne z celami systemu wsparcia. Reasumując, WSA stwierdził, że ustalone przez organy fakty i okoliczności prowadzenia działalności przez skarżącą spółkę (data powstania spółek, ta sama siedziba, ci sami wspólnicy, ta sama osoba reprezentująca, przedmiot działalności, ubieganie się o te same płatności, brak własnego majątku, brak innych dochodów oprócz dochodów uzyskiwanych z płatności, korzystanie z usług tych samych zewnętrznych podmiotów) zasadnie wskazują, że Spółka ta stworzyła sztuczne warunki dla pozyskiwania płatności i obejścia limitów pomocy finansowej według kryteriów wielkości gospodarstwa. Odnośnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania Sąd I instancji stwierdził, że materiał zgromadzony w aktach administracyjnych dowodzi, iż organy oparły swoje rozstrzygnięcia na rzeczowych źródłach dowodowych (dokumentach) i prawidłowo ustaliły stan faktyczny. W toku postępowania skarżąca nie przedstawiła wiarygodnych dowodów potwierdzających, że prowadziła działalność rolniczą w ramach podjętych zobowiązań. O prawidłowości podjętych rozstrzygnięć przekonują obszerne uzasadnienia decyzji, sporządzone zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Sąd podzielił wnioski i oceny organów orzekających, że ustalone w sprawie okoliczności prowadzenia działalności rolniczej, wskazują na działania nastawione na uzyskanie płatności w wyższej kwocie i takie działania nie mogą być uznane za pozostające w zgodzie z celem i sensem przepisów regulujących wspieranie rolników gospodarujących w m.in. programie rolnośrodowiskowym, czy wsparcia bezpośredniego. Sąd nie podzielił również zasadności zarzutów skarg tak w odniesieniu do przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo, zaś organy przestrzegały i właściwie zrealizowały dyrektywy postępowania administracyjnego określone przepisami art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i § 2 , art. 80 k.p.a. E. Sp. z o.o. w B. złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie: I. prawa materialnego poprzez: - niewłaściwe zastosowanie art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) z dnia 27 stycznia 2011 r. Nr 65/2011 ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich, co nastąpiło na skutek błędnego uznania przez Sąd, że stan faktyczny sprawy stwarzał podstawy do przyjęcia, iż w sprawie doszło do stworzenia przez stronę sztucznych warunków, poprzez utworzenie w 2009 r. powiązanych ze sobą, w ocenie Sądu I instancji (osobowo i kapitałowo) spółek E. D. sp. z o.o., E. B. sp. z o.o., E. T. sp. z o.o. oraz E. R. sp. z o.o. tylko i wyłącznie w celu pobierania zwiększonych dopłat do gruntów rolnych za rok 2014 poprzez sztuczny podział gospodarstwa rolnego na kilka mniejszych, stwarzając pozory prowadzenia działalności rolniczej przez cztery podmioty na gruntach, w celu zawyżenia przysługującej rolnikowi - skarżącej Spółce kwoty płatności bezpośrednich oraz płatności rolnośrodowiskowych; - niewłaściwe zastosowanie art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) z dnia 18 grudnia 1995 r. nr 2988/95 w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich w sytuacji, gdy w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego przepis ten nie ma zastosowania; - niewłaściwe zastosowanie art. 30 rozporządzenia Rady (UE) z 19 stycznia 2009 r. nr 73/2009 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia bezpośredniego dla rolników, zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 1290/2008, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 w sytuacji, gdy w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego przepis ten nie ma zastosowania; - błędną wykładnię art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że organ odwoławczy spełnił ciążący na nim ciężar dowodu wykazania okoliczności stworzenia przez Skarżącego sztucznych warunków do otrzymania płatności, - błędną wykładnię art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że organ odwoławczy spełnił ciążący na nim ciężar dowodu wykazania okoliczności stworzenia przez skarżącego sztucznych warunków do otrzymania płatności; II. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez: - naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a, poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym, wybiórczym przedstawieniu w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku stanu faktycznego sprawy przy całkowitym pominięciu twierdzeń Skarżącego zawartych w skardze, jak również ogólnego odniesienia się do zastosowanych w sprawie przepisów prawa materialnego, co uniemożliwia Sądowi drugiej instancji dokonania właściwej kontroli zapadłego orzeczenia; - naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, przyjmując wadliwe ustalenia stanu faktycznego i nie uwzględnił skarg pomimo naruszenia przez organ odwoławczy zasady swobodnej oceny dowodów polegającej na dokonaniu oceny dowodów wbrew zasadom logiki, które to naruszenie doprowadziło do konkluzji, iż skarżący stworzył sztuczne warunki w celu uzyskania korzyści. Tym samym Sąd winien był, sprawując kontrolę legalności, zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego, które sprowadzają się do kwestionowania stanowiska Sądu I instancji oraz organów administracji, że działania E. Sp. z o.o. polegały na sztucznym stworzeniu warunków w celu pozyskania korzyści w sposób sprzeczny z celami prawa wspólnotowego. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że komplementarny charakter zarzutów kasacyjnych uzasadnia ich łączną ocenę. Wobec tego, że zasadnicza istota zaistniałego w sprawie sporu sprowadza się do tego, czy działania skarżącej spółki z ograniczoną odpowiedzialnością polegały na sztucznym stworzeniu warunków w celu pozyskania korzyści w sposób sprzeczny z celami prawa wspólnotowego, co miałoby uzasadniać odmowę przyznania wnioskowanej pomocy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za potrzebne poczynić kilka uwag ogólnych w odniesieniu do postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiocie wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 30 rozporządzenia Komisji (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. oraz art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011. Kwestia skutku sztucznego tworzenia warunków uprawniających do otrzymania płatności przez beneficjentów została jednolicie uregulowana w przepisach unijnych w odniesieniu do obu filarów Wspólnej Polityki Rolnej. Mianowicie art. 30 cytowanego rozporządzenia nr 73/2009 stanowi: "Nie naruszając szczególnych przepisów odnoszących się do poszczególnych systemów wsparcia, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia". Identyczna klauzula wprowadzona została w art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011. Warto również podkreślić, że środki pomocowe przeznaczone na finansowanie płatności w ramach WPR wypłacane są z budżetu Unii Europejskiej, a w związku z tym podlegają ochronie zgodnie z rozporządzeniem Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich. Zgodnie z art. 4 ust. 3 tego rozporządzenia działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego, mającymi zastosowanie w danym przypadku, przez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. W ustawodawstwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wskazuje się, że obejście prawa dotyczy sytuacji, gdy działanie danej osoby zmierza do innego niż typowe w danych okolicznościach, wynikających z przepisów prawa, ukształtowania stosunków faktycznych lub prawnych po to tylko, by osiągnąć zamierzony przez taką osobę skutek prawny. Obejście prawa czy też jego nadużycie nie może skutkować ochroną prawną podmiotu, który sztucznie kreuje okoliczności uzasadniające stosowanie danej normy przyznającej określoną korzyść finansową i wiąże się to z sankcją wykluczenia możliwości skorzystania z tego prawa przez ten podmiot (pkt 52-53 wyroku ETS z 16 marca 2006 r. sygn. C-94/05 Emsland-Stärke GmbH przeciwko Landwirtschaftskammer Hannover; LEXIS.pl nr 405322 ). Należy zauważyć, że ani przepisy rozporządzenia nr 73/2009, ani też przepisy rozporządzenia nr 65/2011 nie precyzują, na czym może polegać sztuczne stworzenie warunków wymaganych do uzyskania płatności, pozostawiając tym samym rozstrzygnięcie tej kwestii organom stosującym prawo. Próba interpretacji przepisu art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 została podjęta przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) w wyroku z 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12 Słynczewa siła EOOD przeciwko Izpylnitelen direktor na Dyrżawen fond "Zemedelie" - Razplasztatelna agencja (www.eur-lex.europa.eu). Trybunał wskazał, że dowód w zakresie praktyki stanowiącej nadużycie ze strony potencjalnego beneficjenta takiego wsparcia wymaga, po pierwsze, zaistnienia ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty, a po drugie, wystąpienia subiektywnego elementu w postaci woli uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek. Trybunał stwierdził, że do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia, ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. Ze względu na tożsamość obu regulacji, wskazówki zawarte w przywołanym orzeczeniu Trybunału można także w pełni odnieść do znajdującego w niniejszej sprawie zastosowanie art. 30 rozporządzenia nr 73/2009. Jak wynika z zacytowanego wyżej przepisu art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 (podobnie jak art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011), a także wykładni dokonanej w wyroku TSUE z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12, pozbawienie danego podmiotu płatności jest możliwe w przypadku ustalenia przez organ zaistnienia trzech przesłanek: po pierwsze stwierdzenia sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania płatności, po drugie wykazania celu w postaci osiągnięcia korzyści wynikających z uregulowań, a więc subiektywnego elementu w postaci woli uzyskania takich korzyści i po trzecie wykazania sprzeczności tych korzyści z celami systemu wsparcia. Oceniając w tym kontekście zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej, należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko skarżącego kasacyjnie co do naruszenia przez Sąd I instancji art. 30 rozporządzenia Rady (UE) z 19 stycznia 2009 r. nr 73/2009 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia bezpośredniego dla rolników oraz art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) z dnia 27 stycznia 2011 r. nr 65/2011. Przez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności należy rozumieć sztuczne wykreowanie określonych elementów stanów faktycznych, czy też manipulowanie nimi tak, aby odpowiadały one nie przepisowi prawnemu, który miałby w "normalnym" układzie rzeczy zastosowanie, ale przepisowi dla autora tej kreacji (manipulacji) korzystniejszemu (por. M. Godlewska, Pojęcie nadużycia prawa w prawie UE (cz. I), "Europejski Przegląd Sądowy" 2011, nr 6(69), s. 25-26). Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że stwierdzenie przez organ, iż doszło do sztucznego stworzenia przez beneficjenta warunków do uzyskania wnioskowanej pomocy unijnej, w rozumieniu art. 30 rozporządzenia nr 73/2009 oraz art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, możliwe jest dopiero w wyniku spójnego podsumowania zdarzeń wywołanych przede wszystkim działaniem zainteresowanej strony ubiegającej się o tę pomoc. Konieczna jest także równoczesna wszechstronna i logiczna ocena tych wszystkich okoliczności wynikających z wniosku innego podmiotu czy podmiotów oraz ich innych działań, świadczących o zamiarze innego niż typowe w danych okolicznościach, wynikających z przepisów prawa, ukształtowania stosunków faktycznych lub prawnych ukierunkowanych wyłącznie na to, by osiągnąć zamierzony przez beneficjenta skutek prawny w postaci uzyskania środków pomocowych. Punktem odniesienia przeprowadzanej przez organ oceny powinny być zaś cele ustanowione przez ustawodawcę unijnego i krajowego, uzasadniające przyznanie wnioskowanej pomocy. Niewątpliwie ocena tych okoliczności jest inna w sytuacji, gdy dotyczy płatności podlegających modulacji czy też degresji, a inna gdy w zakresie płatności obszarowych na dany rok nie obowiązywały żadne modulacyjne ograniczenia płatności. Należy zaznaczyć, że skarżąca spółka powstała w dniu [...] lutego 2009 r., pozostałe trzy spółki z o.o., z którymi miała tworzyć sztuczne warunki, a których Prezesem Zarządu jest także D. P. również zostały założone w 2009 r. (B., D., R.), a więc w okresie, gdy w zakresie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego nie obowiązywały modulacyjne ograniczenia płatności, tak jak to jest w odniesieniu do płatności rolnośrodowiskowej. W takim przypadku prawidłowe zastosowanie w stosunku do skarżącej spółki z ograniczoną odpowiedzialnością ubiegającej się o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przepisu art. 30 rozporządzenia nr 73/2009, musi być związane ze zbadaniem przez Sąd I instancji, czy organ wykazał w sposób staranny, wszechstronny, logiczny i przekonywujący (przy posiłkowaniu się wskazówkami interpretacyjnymi Trybunału Sprawiedliwości zawartymi w omawianym wyroku), że miało miejsce sztuczne, pozorne w istocie, stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności, w celu uzyskania korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia. Konieczne jest zatem dokładne określenie nie tylko korzyści finansowej, którą miała zamiar osiągnąć skarżąca spółka (a zatem nie wystarczą tu orientacyjne wyliczenia organu I instancji jak w niniejszej sprawie), ale również celu płatności, o którą ubiegała się spółka. Do określenia tych celów pomocne mogą być postanowienia preambuły rozporządzenia nr 73/2009. Według pkt 23) preambuły rozporządzenia nr 73/2009: "Doświadczenie w stosowaniu systemu płatności jednolitej pokazuje, że w wielu przypadkach wsparcie dochodów niezwiązane z wielkością produkcji zostało przyznane beneficjentom, których działalność rolnicza stanowiła jedynie nieznaczną część ich ogólnej działalności gospodarczej lub których cel działalności nie był lub był tylko w niewielkim stopniu związany z prowadzeniem działalności rolniczej. Aby uniknąć przydzielania wsparcia dochodów z rolnictwa tego typu beneficjentom oraz aby zapewnić, że wsparcie wspólnotowe jest całkowicie wykorzystywane w celu zapewnienia odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej, państwa członkowskie powinny mieć prawo w takich przypadkach do nieprzydzielania płatności bezpośrednich takim osobom fizycznym i prawnym na mocy niniejszego rozporządzenia." Jak dalej postanowiono (w pkt 25 preambuły) - systemy wsparcia w ramach WPR przewidują bezpośrednie wsparcie dochodów mające na celu zapewnienie odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej. Cel ten jest ściśle związany z zachowaniem obszarów wiejskich. Aby przeciwdziałać każdemu niewłaściwemu przydzieleniu środków wspólnotowych, nie należy przekazywać płatności w ramach wsparcia rolnikom, którzy sztucznie stworzyli warunki niezbędne dla uzyskania takiego wsparcia (por. wyrok NSA z 26 sierpnia 2016 r., sygn. akt II GSK 504/15, publ. na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym kontekście trudno także uznać, że zebrany w sprawie materiał dowodowy stwarzał podstawy do przyjęcia, iż w sprawie doszło do sztucznego stworzenia przez stronę warunków w rozumieniu zastosowania art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) z dnia 27 stycznia 2011 r. Nr 65/2011 ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich, poprzez utworzenie w 2009 r. powiązanych ze sobą, w ocenie Sądu I instancji (osobowo i kapitałowo) spółek E. D. sp. z o.o., E. B. sp. z o.o., E. T. sp. z o.o. oraz E. R. sp. z o.o. tylko i wyłącznie w celu pobierania zwiększonych dopłat do gruntów rolnych za rok 2014, poprzez sztuczny podział gospodarstwa rolnego na kilka mniejszych, stwarzając pozory prowadzenia działalności rolniczej przez cztery podmioty na gruntach, w celu zawyżenia przysługującej rolnikowi - skarżącej Spółce kwoty płatności bezpośrednich oraz płatności rolnośrodowiskowych. Oznacza to, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy Sąd I instancji powinien ponownie ocenić, czy przyznanie E. Sp. z o.o. w B. płatności obszarowych (płatności bezpośrednich) oraz płatności rolnośrodowiskowych byłoby sprzeczne z celami wsparcia i stanowiłoby dla niej nienależną korzyść sprzeczną z celami systemu wsparcia w rozumieniu wyżej omówionym. Odnosząc się do kwestii oceny przez Sąd I instancji przeprowadzonego przez organ postępowania dowodowego należy zaznaczyć, iż w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że w postępowaniach w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych na podstawie przepisów ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, organ nie ma obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów, albowiem to na stronie ciąży obowiązek przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień co do okoliczności sprawy. Wobec bowiem zobowiązania strony do przedstawienia wszystkich dowodów niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, ustawodawca oparł postępowanie dowodowe w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę, a tym samym, przeniósł ciężar dowodu na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne (por. np. wyrok NSA z 25 października 2011 r., sygn. akt GSK 1075/10; wyrok NSA z 7 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 88/11, publ. na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W istocie więc na stronie ubiegającej się o płatności spoczywa ciężar wykazania, że w sposób rzeczywisty spełnia warunki do ich uzyskania. W odniesieniu do treści art. 3 ust. 3 in fine ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz art. 21 ust. 3 in fine ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich nie może jednak umykać z pola widzenia, że to organ wywodzi skutki prawne (odmawiając płatności) z zarzutu tworzenia sztucznych warunków do otrzymania wsparcia i to na organie ciąży obowiązek wykazania tych sztucznych warunków. Ustalenia takie winny zaś w sposób niebudzący żadnych wątpliwości wynikać ze zgromadzonego, a następnie rozpatrzonego przez organy materiału dowodowego, jaki stanowi podstawę rozstrzygnięcia. W przeciwnym wypadku, ustalenia organów należy uznać za niekompletne i niewystarczające do wykazania sztucznego stworzenia przez dany podmiot warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia, tj. otrzymania płatności obszarowych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, by Sąd I instancji, oceniając zgodność z prawem kontrolowanej decyzji zbadał, czy organy wyjaśniły w sposób przekonywujący, dlaczego uznały za niewiarygodne przedstawione przez skarżącą w toku postępowania dokumenty, mające przemawiać za prowadzeniem przez nią samodzielnej działalności rolniczej (czyli posiadania działek rolnych, zgłoszonych do płatności). Skarżąca trafnie podniosła, że okoliczność, iż spółka zlecała wykonywanie usług rolniczych innej firmie, nie jest sama w sobie wystarczająca do uznania, że ta spółka nie prowadzi samodzielnej działalności rolniczej i nie jest w posiadaniu nieruchomości rolnych zgłoszonych we wnioskach. Sąd I instancji nie dostrzegł również, że powiązania personalne i własnościowe pomiędzy odrębnymi pod względem prawnym podmiotami zajmującymi się działalnością rolniczą, nie dają podstawy do przyjęcia, że faktycznie te podmioty nie są od siebie niezależne w swej działalności, nie prowadzą samodzielnie (we własnym imieniu) gospodarstwa rolnego, nie posiadają nieruchomości rolnych zgłoszonych do dopłat. Zdaniem WSA, faktycznym posiadaczem jest osoba wiążąca te podmioty ze sobą – dominujący wspólnik D. A. B. Poza ujawnieniem tych zależności, nie wykazano dostatecznie, że ta sama osoba, występująca w tych podmiotach (spółkach) w poszczególnych okresach w różnych rolach: np. wspólnika, czy prezesa zarządu, faktycznie zarządza każdym z nich. W szczególności nie wykazano, że czyni to dla siebie, na swoją rzecz, a nie w ramach pełnionych w tych spółkach funkcji (np. prezesa), na rzecz tych podmiotów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zostało także wykazane, że wymienione spółki powstały w 2009 roku wyłącznie w celu podziału jednego dużego gospodarstwa rolnego na cztery mniejsze gospodarstwa po to, by uzyskać zawyżone płatności na rok 2014. Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze okoliczności rozpoznawanej sprawy, uznaje, że na gruncie niniejszej sprawy Sąd I instancji powinien rozważyć w świetle wskazań zawartych w wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 12 września 2013 r. sygn. akt: C-434/12 (w sprawie Słynczewa siła EOOD przeciwko Izpylnitelen direktor na Dyrżawen fond 'Zemedelie' - Razplasztatelna agencja), czy organ wywiązał się z konieczności precyzyjnego wykazania, że E. Sp. z o.o. w B. sztucznie stworzyło warunki do otrzymania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i płatności rolnośrodowiskowej w rozumieniu art. 30 rozporządzenia Komisji (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. oraz art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) z dnia 27 stycznia 2011 r. nr 65/2011. W przypadku płatności rolnośrodowiskowych oraz płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego Sąd I instancji powinien odpowiedzieć na pytania, czy z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że istotnie doszło do podziału jednego gospodarstwa rolnego i utworzenia czterech formalnie niezależnych gospodarstw, czy istnieją więzi pomiędzy czterema spółkami ubiegającymi się o takie same płatności, świadczące o koordynacji działań podejmowanych w ramach powiązanych ze sobą podmiotów, czy działania tych podmiotów świadczą o dążeniu wyłącznie do uzyskania korzyści wynikających z obejścia kwotowych i obszarowych ograniczeń płatności, wskutek zadeklarowania do dopłat powstałych w wyniku podziału gospodarstw rolnych o mniejszej powierzchni. Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie. Sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę weźmie pod uwagę poczynione wyżej wywody. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.