I OSK 1311/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni [...] w Warszawie od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2015 r. o sygn. akt I SA/Wa 829/15 w sprawie ze skargi Spółdzielni [...] w Warszawie na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Pismem z dnia 17 grudnia 2008 r. Prezydent W., reprezentujący Miasto W., wypowiedział Spółdzielni [...] w W.dotychczasową wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego (udział [...]) nieruchomości gruntowej położonej w Warszawie przy ul. B., stanowiącej dz. ew. nr [...], w obr. [...]2, o pow. [...] m² oraz nr [...], w obr. [...], o pow. [...] m². Pismem z dnia 7 stycznia 2009 r. Spółdzielnia [...]wniosła o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego (udział [...]) nieruchomości gruntowej położonej w Warszawie przy ul. B., stanowiącej dz. ew. nr [...], w obr. [...], o powierzchni [...] m² oraz [...], w obr. [...], o powierzchni [...] m², nie jest uzasadniona. SKO orzeczeniem z dnia [...] marca 2012 r., [...], uznało wniosek Spółdzielni za zasadny i stwierdziło, że wypowiedzenie opłaty rocznej jest bezskuteczne. Prezydent W. wniósł do Sądu Rejonowego dla Warszawy Woli sprzeciw od ww. orzeczenia SKO. Pismem z dnia 28 sierpnia 2014 r. Spółdzielnia [...] ponownie wniosła o ustalenie, że opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości jest nieuzasadniona (nadanie biegu sprawie pod nową sygnaturą) wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu. Wniosek o ustalenie, że opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości jest nieuzasadniona SKO rozpatrzyło osobnym orzeczeniem. W uzasadnieniu wniosku Spółdzielnia wskazała między innymi, że jakkolwiek w sprawie droga administracyjna była wyczerpana, bo wnioskodawca złożył wniosek do SKO, a SKO wydało rozstrzygnięcie w sprawie, to jednak na skutek tego, że ostatecznie wniosek/pozew został przez Sąd zwrócony, przyjmuje się fikcję prawną, jak gdyby wniosek nie został wniesiony. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (SKO) orzeczeniem z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], powołując się na art. 78 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.) oraz art. 59 w zw. z art. 58 k.p.a., odmówiło Spółdzielni [...] przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego (udział [...]) nieruchomości gruntowej położonej w Warszawie przy ul. B., stanowiącej dz. ew. nr [...], w obr. [...], o powierzchni [...] m² oraz [...], w obr. [...], o powierzchni [...] m², ustalona przez Prezydenta W. w piśmie z dnia 17 grudnia 2008 r. jest nieuzasadniona. Kolegium zauważyło, że Spółdzielnia nie uchybiła terminowi, zatem nie może on zostać przywrócony. Zaznaczyła też, że nie ma na to wpływu zwrot pozwu w postępowaniu przed sądem powszechnym. Skargę na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniosła Spółdzielnia [...]. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie art. 59 w zw. z art. 58 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i odmowę przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego (udział [...]) nieruchomości gruntowej położonej w Warszawie przy ul. B., stanowiącej dz. ew. nr [...], w obr. [...], o powierzchni [...] m² oraz [...], w obr. [...], o powierzchni [...] m² ustalona przez Prezydenta m. st. Warszawy w piśmie z dnia 17 grudnia 2008 r. jest nieuzasadniona. Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonym postanowieniem skargę odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., gdyż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Sąd wskazał, że skarżone postanowienie objęte jest pośrednią kontrolą sądu powszechnego. Od powyższego postanowienia skargę kasacyjną wywiodła Spółdzielnia [...]. Postawiła w niej zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., polegający na przyjęciu, że na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości jest nieuzasadniona skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje, podczas gdy zdaniem skarżącej kasacyjnie orzeczenie organu administracji stanowi akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., co w konsekwencji umożliwia zaskarżenie o do sądu administracyjnego jako organu posiadającego kognicję do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Skarżąca kasacyjnie podniosła w uzasadnieniu, że akceptacja poglądu Sądu pierwszej instancji prowadziłaby do wniosku, że naruszona jest zasada dwuinstancyjności. Jej zdaniem skarżony akt stanowi postanowienie kończące postępowanie administracyjne w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesiona skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Istota skargi kasacyjnej sprowadza się do kwestii, czy na postanowienie samorządowego kolegium odwoławczego w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości jest nieuzasadniona – przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, rzeczone postanowienie nie mieści się w zakresie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych, a zatem Sąd pierwszej instancji prawidłowo odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Stanowisko takie wynika w sposób jednoznaczny z uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2013 r., sygn. akt I OPS 12/13 (LEX nr 1391606). Uchwała ta, rozstrzygając rozbieżności orzecznicze w sprawach skarg na bezczynność samorządowych kolegiów odwoławczych (przewlekle prowadzenie postępowania) w sprawach aktualizacji opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości, uporządkowała bowiem zarazem również inne kwestie związane z zaskarżaniem do sądu administracyjnego działalności kolegiów w tym zakresie, które nie były jednolicie postrzegane w judykaturze, mimo iż od wielu lat często stanowiły przedmiot orzeczeń sądów administracyjnych oraz Sądu Najwyższego. Uczyniła to przy tym w sposób przesądzający, a jej moc wiążąca rozciąga się także pośrednio na postępowanie w niniejszej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 269 § 1 p.p.s.a. jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Tym samym nieprzedstawienie przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia w drodze kolejnej uchwały składowi całej izby oznacza nie tylko, że Sąd powinien mieć na względzie pogląd wyrażony w powołanej uchwale z dnia 25 listopada 2013 r., ale także to, że jest on tym poglądem związany. Przepis art. 269 § 1 p.p.s.a. nie pozwala wszak żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć innej sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 254/07 LEX nr 453451). Dopóki więc nie nastąpi zmiana stanowiska wyrażonego w uchwale z dnia 25 listopada 2013 r., dopóty sądy administracyjne obowiązane są je respektować (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1817/10, LEX nr 1131489). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela to stanowisko, przyjmując trafność racji, jakie zostały przywołane w uzasadnieniu uchwały na jego rzecz. Zgodzić się przede wszystkim wypada z zawartym w tym uzasadnieniu spostrzeżeniem, że spór o ustalenie wysokości opłaty za użytkowanie wieczyste, choć stanowi sprawę cywilną dotyczącą należności pieniężnych, rozstrzygany jest w postępowaniu dwustopniowym, w mieszanym trybie administracyjno-sądowym. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały przywołał przy tym orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 1996 r., sygn. akt K 11/95. Postępowanie to, na jego przedsądowym etapie prowadzone, jest wszak przez organ administracji, tj. samorządowe kolegium odwoławcze. Spostrzeżenie to nie może budzić zastrzeżeń, gdyż trudno przyjąć, iż organ administracji publicznej rozstrzygający władczo sprawę przekazaną do jego właściwości z mocy wyraźnego przepisu ustawy traci swój status organu z tego powodu, że sprawa ta ma charakter cywilny oraz że stosownie do art. 80 ust. 1 u.g.n. od orzeczenia tego przysługuje sprzeciw, który inicjuje kolejną fazę postępowania, toczącą się już przed sądem powszechnym. Zaznaczyć przy tym wypada, że sąd powszechny nie sprawuje funkcji kontrolnej czy nadzorczej nad samorządowym kolegium odwoławczym, nie badając prawidłowości ani orzeczeń tego organu, ani postępowania, w którym orzeczenie to zostało wydane. Taki stan rzeczy nie wyklucza właściwości sądu administracyjnego w zakresie, w jakim sprawa nie może być przejęta przez sąd powszechny do jej dalszego rozpoznania, tzn. w sytuacjach, gdy w postępowaniu przed kolegium z różnych przyczyn nie dojdzie do wydania orzeczenia, od którego przysługiwałby sprzeciw. Tym samym pogląd, że postępowanie przed samorządowym kolegium odwoławczym ma charakter administracyjnoprawny, i w efekcie, że jest prowadzone przez organ administracji publicznej, został przyjęty w uzasadnieniu uchwały z dnia 25 listopada 2013 r. jako argument na rzecz uznania w rozpatrywanym zakresie właściwości sądów administracyjnych w niektórych przypadkach. W analizowanym postępowaniu przed SKO stosuje się w szerokim zakresie Kodeks postępowania administracyjnego, w tym cały jego Dział II, zawierający właśnie przepisy odnoszące się do postępowania. W skład tego Działu wchodzi rozdział 9 zatytułowany "Postanowienia". Samorządowe kolegium odwoławcze może zatem wydawać postanowienia, które nie mogą być postrzegane jako akty innego rodzaju niż pozostałe postanowienia podejmowane przez organy administracji w postępowaniu administracyjnym. Bez wpływu na tę konstatację pozostaje zastrzeżenie o konieczności jedynie odpowiedniego stosowania tych przepisów, ponieważ stanowi ono następstwo specyfiki postępowania administracyjnego w przedmiocie aktualizacji opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, jako pierwszej fazy postępowania w sprawie cywilnej, która może być przekazana do rozpoznania sądowi powszechnemu. Specyfika ta wyraża się w wyłączeniu z zakresu odesłania przewidzianego w art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami przepisów dotyczących odwołań i zażaleń. Jak zauważa się w orzecznictwie sądów administracyjnych (postanowienia NSA z dnia 13 lutego 2014 r., I OSK 1725/12 i I OSK 1726/12) wyłączenie takie sprawia, że postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym w sprawie aktualizacji opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, w tym postanowienie analizowane w niniejszej sprawie, nie podlegają zaskarżeniu, co wyklucza także wniesienie skargi do sądu administracyjnego, dopuszczalnej wszak po wyczerpaniu środków zaskarżenia (art. 52 p.p.s.a.). Nie pociąga to za sobą wszelako pozbawienia strony możliwości kwestionowania działań samorządowego kolegium odwoławczego w tych przypadkach, gdy toczące się przed nim postępowanie skończyło się w inny sposób aniżeli przez wydanie orzeczenia o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty (art. 79 ust. 3 u.g.n.), od którego przysługiwałby sprzeciw do sądu powszechnego. Niebezpieczeństwo takie dostrzegł Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 25 listopada 2013 r., w której uznał, że w sprawie z wniosku o ustalenie, iż aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości, można wnieść do sądu administracyjnego skargę na bezczynność samorządowego kolegium odwoławczego na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w związku art. 50 § 1 p.p.s.a. oraz art. 184 Konstytucji, przewidującego generalną kompetencję tych sądów do kontrolowania działalności administracji publicznej. Takie niebezpieczeństwo nie występuje jednak w niniejszej sprawie. Zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie nie kończy postępowania, ani nie rozstrzyga sprawy ustalenia opłaty rocznej co do istoty. Ponadto nie tamuje ono postępowania w sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając orzeczenie w sprawie będzie weryfikowało terminowość wniesienia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości jest nieuzasadniona. Orzeczenie to może podlegać kontroli sądu powszechnego, w tym także co do wspomnianej kwestii terminowości. Warto spostrzec, że to samorządowe kolegium odwoławcze i ewentualnie sąd powszechny będą analizować podniesione przez skarżącą argumenty. Zaakcentować zaś należy, że zaskarżone postanowienie nie narusza tym samym w sposób ostateczny niczyich praw procesowych ani materialnych, co wymagałoby objęcia go kontrolą sądu administracyjnego z uwagi na zaakcentowane ww. uchwale NSA wymogi prawa do sądu (art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP). Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że prezentowany pogląd jest wiodący w orzecznictwie (zob. też np. postanowienie NSA z dnia 4 sierpnia 2015 r., I OSK 1664/15). Przedstawione stanowisko, wbrew ocenie skarżącej kasacyjnie, zachowuje swoją aktualność także na gruncie stanu faktycznego niniejszej sprawy. Z faktu bowiem oddalenia zażalenia Spółdzielni postanowieniem Sądu Okręgowego w Warszawie w sprawie o sygn. akt V Cz 4624/12 nie sposób wywodzić zmiany charakteru prawnego skarżonego postanowienia. Postanowienie to skądinąd zapadło na tle nieuzupełnienia braków formalnych w postępowaniu cywilnym, z którego Spółdzielnia nie może wyciągać pozytywnych wobec siebie skutków w postępowaniu w niniejszej sprawie. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną.