I OSK 1658/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Mariola Kowalska po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Zachodniopomorskim w Szczecinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 marca 2016 roku, sygn. akt II SA/Sz 1321/15 w sprawie ze skargi Z.B. na postanowienie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Zachodniopomorskim w Szczecinie z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia od Z. B. na rzecz Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Zachodniopomorskim w Szczecinie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 17 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 1321/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu skargi Z.B.o, uchylił postanowienie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Zachodniopomorskim w Szczecinie z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Szczecinie z dnia [...] sierpnia 2015 r. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Szczecinie, działając na art. 97 § 1 pkt 4 i art. 101 k.p.a., zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, ze względu na nierozstrzygnięcie przez Sąd Rejonowy Szczecin-Centrum IX Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych postępowania w sprawie odwołania od orzeczenia z dnia [...] września 2014 r. wydanego przez Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Zachodniopomorskim w Szczecinie. W zażaleniu na powyższe postanowienie Z.B. wskazał, że w niniejszej sprawie, zainicjowanej wnioskiem z dnia 28 lipca 2015 r., nie toczy się żadne postępowanie, gdyż jest to całkowicie nowy wniosek złożony ze względu na nowe okoliczności i fakty w związku z pogorszeniem stanu zdrowia. Nadto podniósł, iż nie można zawiesić postępowania, które nie zostało wszczęte. Zaskarżonym postanowieniem, działając na podstawie art. 127 § 1 i art. 101 § 3 w związku z art. 126 k.p.a., Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Zachodniopomorskim w Szczecinie utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że skarżący od orzeczenia z dnia [...] września 2014 r. złożył odwołanie do Sądu Rejonowego, jednakże do dnia 21 sierpnia 2015 r. Sąd ten nie wydał w tej sprawie orzeczenia, co oznacza, iż decyzja ta, zmieniająca w części dotyczącej symbolu niepełnosprawności orzeczenie Powiatowego Zespołu w Szczecinie, nie stała się prawomocna. W tej sytuacji, w ocenie organu, rozpatrzenie wniosku skarżącego z dnia 28 lipca 2015 r. przed rozpatrzeniem przez Sąd odwołania od orzeczenia z dnia [...] września 2014 r., mogłoby doprowadzić do uzyskania przez stronę dwóch różnych decyzji rozstrzygających ten sam stan faktyczny. Organ wyjaśnił także, że wydając orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, organ orzeczniczy bada całościowo stan zdrowia osoby ocenianej, biorąc pod uwagę zarówno nowe schorzenia, jak i ograniczenia spowodowane schorzeniami istniejącymi wcześniej. Stwierdzenie – lub nie – zmiany stanu zdrowia odbywa się poprzez porównanie ograniczeń występujących aktualnie z ograniczeniami stwierdzonymi wcześniej. W związku z powyższym, wydanie wobec strony orzeczenia uwzględniającego zmianę stanu zdrowia jest bezwzględnie uzależnione od treści wydanego przez Sąd Rejonowy wyroku w jego sprawie. Dodatkowo, obecna procedura w ramach postępowania przed sądem powszechnym umożliwia uwzględnienie zmiany stanu zdrowia powoda. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, Z.B. zarzucił zaskarżonym rozstrzygnięciom naruszenie: art. 64 § 2 k.p.a., art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., "art. 6 ust. 1 i art. 15 ust. 2 Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r." poprzez błędną ich wykładnię oraz naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 100 § 1 k.p.a. Zdaniem skarżącego organ odwoławczy nie wykazał w żaden sposób, aby ewentualny wyrok wydany w toczącym się postępowaniu odwoławczym w Sądzie Rejonowym w jakikolwiek sposób miał bezpośrednie przełożenie na wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z wniosku złożonego w dniu 28 lipca 2015 r. Bowiem postępowanie toczące się przed Sądem Rejonowym dotyczy orzeczenia z dnia [...] sierpnia 2014 r., natomiast wniosek z dnia 28 lipca 2015 r. został złożony w oparciu o art. 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności, dalej rozporządzenie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1110) w wyniku ustalenia nowej jednostki chorobowej, tj. epilepsji. Wobec powyższego, wyrok Sądu Rejonowego nie ma charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. W piśmie z dnia 27 stycznia 2016 r., skarżący podtrzymując wniesioną skargę, dodatkowo powołał się na stanowisko Sądu Okręgowego w Szczecinie, VI Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych zawarte w postanowieniu z dnia 14 stycznia 2016 r., w którym wskazano, że brak jest podstaw do przyjęcia, aby toczące się przed Sądem Rejonowym postępowanie stanowiło przeszkodę do rozpoznania nowego wniosku ubezpieczonego o ustalenie wyższego stopnia niepełnosprawności. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Zachodniopomorskim w Szczecinie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Uchylając zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) wymienionym na wstępnie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyjaśnił, że instytucja zawieszenia postępowania przewidziana w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. opiera się na założeniu, że organ rozstrzygający daną sprawę nie jest w stanie prowadzić postępowania administracyjnego, albowiem rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Sąd wskazał, że pojęcie "zagadnienia wstępnego" użyte w tym przepisie należy rozumieć jako kwestię, która pozostaje poza właściwością danego organu i w dodatku bez jej rozstrzygnięcia nie można dalej prowadzić postępowania. Określenie zagadnienia wstępnego zależy od tego, co jest przedmiotem sprawy głównej, a to z kolei wynika z przepisów prawa materialnego. Sąd podkreślił, że w przypadku, gdy nie występuje związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego a zagadnieniem wstępnym, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Sąd pierwszej instancji wskazał, że postępowanie toczące się przed Sądem Rejonowym Szczecin-Centrum w Szczecinie dotyczy orzeczenia z dnia [...] sierpnia 2014 r., podczas gdy wniosek skarżącego z dnia 28 lipca 2015 r. o wydanie orzeczenia o ustaleniu stopnia niepełnoprawności został złożony na podstawie § 15 ust. 2 rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem w przypadku zmiany stanu zdrowia osoba niepełnosprawna posiadająca orzeczenie o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności może wystąpić z wnioskiem o ponowne wydanie orzeczenia uwzględniającego zmianę stanu zdrowia. Powyższe, zdaniem Sądu, oznacza, że zmiana stanu zdrowia w toku postępowania sądowego powinna być przedmiotem nowego postępowania orzeczniczego i skarżący słusznie złożył w tym zakresie nowy wniosek. Ponieważ wniosek ten wszczyna nowe postępowanie w związku z nowym stanem faktycznym, to brak jest, w ocenie Sądu, podstaw do zawieszenia nowo wszczętego postępowania do czasu zakończenia sprawy toczącej się przed Sądem Rejonowym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewódzki Zespól do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Zachodniopomorskim w Szczecinie zaskarżając go w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz zrzekł się rozprawy. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez błędne przyjęcie, iż brak jest jakiejkolwiek podstawy do zawieszenia nowo wszczętego postępowania orzeczniczego do czasu zakończenia sprawy toczącej się przez Sądem Rejonowym Szczecin-Centrum w Szczecinie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że przepis § 15 ust. 2 rozporządzenia reguluje m. in. uprawnienie osoby niepełnosprawnej posiadającej orzeczenie o stopniu niepełnosprawności do wystąpienia z wnioskiem o wydanie orzeczenia o ponowne wydanie orzeczenia uwzględniającego zmianę stanu zdrowia, w odniesieniu do ustalonego już stopnia niepełnosprawności. Natomiast osoba posiadająca nieprawomocne orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, jak skarżący w niniejszej sprawie, nie może domagać się wydania ponownego orzeczenia uwzględniającego zmianę stanu zdrowia, albowiem jest osobą, która nie posiada orzeczenia o stopniu niepełnosprawności w rozumieniu powołanego przepisu. Ponadto, zdaniem autora skargi kasacyjnej, jeżeli nie dokonano jeszcze prawomocnych ustaleń w zakresie stopnia niepełnosprawności skarżącego, to nowe okoliczności dotyczące stanu zdrowia skarżącego mogą być uwzględnione wyłącznie w ramach toczącego się nadal postępowania w sprawie, nie zaś w kolejnym, nowym postępowaniu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z.B. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi podkreślono, że ustawodawca w art. 47714 § 6 k.p.c. jednoznacznie wskazał, że w przypadku wniesienia odwołania od orzeczenia wojewódzkiego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności sąd nie orzeka co do istoty sprawy na podstawie nowych okoliczności dotyczących niepełnosprawności, powstałych po wniesieniu tego odwołania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako p.p.s.a. (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał jej w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej wskazano, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, iż w niniejszej sprawie brak było podstaw do zwieszenia postępowania administracyjnego stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Decyzją z dnia [...] września 2014 r. Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Zachodniopomorskim w Szczecinie orzekł w sprawie stwierdzenia stopnia niepełnosprawności skarżącego. Od decyzji tej skarżący wniósł odwołanie do Sądu Rejonowego Szczecin-Centrum IX Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych. W sprawie tej Sąd Rejonowy nie wydał dotychczas orzeczenia. Jednocześnie w dniu 28 lipca 2015 r. Z.B. wniósł o wydanie nowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności w związku ze zmianą okoliczności, tj. wystąpieniem nowej jednostki chorobowej. Zatem kwestią sporną w niniejszej sprawie pozostaje ustalenie czy postępowanie toczące się przed sądem powszechnym wszczęte na skutek odwołania skarżącego od decyzji z dnia [...] września 2014 r. stanowi zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a w rezultacie czy może stanowić podstawę zawieszenia postępowania toczącego się na wniosek skarżącego z dnia 28 lipca 2015 r. Stosownie do treści § 15 ust. 2 i 3 rozporządzenia w przypadku zmiany stanu zdrowia, osoba niepełnosprawna posiadająca orzeczenie o niepełnosprawności może wystąpić z wnioskiem, o którym mowa w § 6 ust. 1, o wydanie orzeczenia o ponowne wydanie orzeczenia uwzględniającego zmianę stanu zdrowia. W takim przypadku organ orzekający ponownie, wydaje orzeczenie uwzględniające zmianę stanu zdrowia, w odniesieniu do ustalonego już stopnia niepełnosprawności. Natomiast osoba posiadająca nieprawomocne orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, jak skarżący w niniejszej sprawie, nie może domagać się wydania ponownego orzeczenia uwzględniającego zmianę stanu zdrowia, albowiem jest osobą, która nie posiada orzeczenia o stopniu niepełnosprawności w rozumieniu § 15 ust. 2 rozporządzenia. Zatem wnioskowi złożonemu przez skarżącego nie mógł zostać nadany dalszy bieg, z uwagi na zagadnienie wstępne (kwestia prawna – ustalenie prawa), które ujawniło się w toku postępowania i jednocześnie ma istotny związek z prowadzoną sprawą, w postaci braku orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Zaistniała zatem podstawa do zawieszenia postępowania w sprawie. Trzeba tu podkreślić, że stosownie do treści § 15 ust. 3 rozporządzenia ocenę zmiany stanu zdrowia osoby niepełnosprawnej poprzedza jej całościowe badanie, o którym mowa w § 3 ust. 2 pkt 2 w zw. z § 20 pkt 1 rozporządzenia, przyjmując za punkt wyjścia ustalenia w zakresie stopnia niepełnosprawności wynikające z treści wcześniejszego prawomocnego orzeczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny całkowicie pomija fakt, iż nie dokonano jeszcze prawomocnych ustaleń w zakresie stopnia niepełnosprawności skarżącego, zatem nowe okoliczności dotyczące stanu zdrowia skarżącego mogą być uwzględnione wyłącznie w ramach toczącego się nadal postępowania w sprawie, nie zaś w kolejnym, nowym postępowaniu. Zarówno toczące się postępowanie przed Sądem Rejonowym jak i nowe postępowanie orzecznicze przed organem, muszą odnosić się do traktowanej całościowo oceny stanu zdrowia skarżącego, uzasadniające ustalenie wyższego stopnia niepełnosprawności. Stosownie do art. 47714 § 6 k.p.c. w sprawie, w której wniesiono odwołanie od orzeczenia wojewódzkiego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, sąd nie orzeka co do istoty sprawy na podstawie nowych okoliczności dotyczących niepełnosprawności, które powstały po dniu wniesienia odwołania od tego orzeczenia. W tym przypadku (co całkowicie pomija skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną) sąd rejonowy uchyla orzeczenie, przekazuje sprawę do rozpoznania wojewódzkiemu zespołowi do spraw orzekania o niepełnosprawności i umarza postępowanie. Bez wątpienia nowa jednostka chorobowa (padaczka), na którą w swoim wniosku z dnia 28 lipca 2015 r. powołuje się skarżący, stanowi nową okoliczność dotyczącą niepełnosprawności, powstałą po wniesieniu odwołania od decyzji z dnia [...] września 2014 r. Zatem, jeżeli Sąd Rejonowy Szczecin-Centrum IX Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych uzna jednostkę chorobową, na którą powołuje się w swoim nowym wniosku skarżący, za jednostkę o której mowa w powołanym przepisie, to nie będzie on orzekał na jej podstawie, a jednocześnie zobowiązany będzie do uchylenia orzeczenia, od którego wniesiono odwołanie i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania wojewódzkiemu zespołowi do spraw orzekania o niepełnosprawności, a także umorzenia postępowania sądowego. Organ ponownie rozpoznając sprawę będzie zobowiązany uwzględnić tą nową jednostkę chorobową (padaczkę). W takim wypadku, jeżeli postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem skarżącego z dnia 28 lipca 2015 r., nie zostałoby zawieszone, organy orzekałyby dwutorowo, w tej samej sprawie. Bowiem zarówno powiatowy zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności rozpoznający wniosek skarżącego z dnia 28 lipca 2015 r., jak i wojewódzki zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności (orzekając ponownie po uchyleniu decyzji przez Sąd Rejonowy), badałyby i wydawałyby decyzje o stopniu niepełnosprawności skarżącego w oparciu o ten sam stan faktyczny. W konsekwencji mogłoby to prowadzić do wydania dwóch tożsamych decyzji, orzekających w tej samej sprawie, co byłoby niedopuszczalne. Jeżeli natomiast Sąd Rejonowy w swoim orzeczeniu nie odniesie się do zmiany okoliczności albo nie uzna wskazanej jednostki chorobowej za nowe okoliczności w sprawie, Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Szczecinie zobowiązany będzie do podjęcia niniejszego postępowania i rozpoznania wniosku skarżącego. W świetle powyższych rozważań, uznać należało, że toczące się przez Sądem Rejonowym Szczecin-Centrum IX Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych postępowanie w sprawie odwołania od decyzji z dnia [...] września 2014 r. stanowiło podstawę do zawieszenia postępowania wszczętego wnioskiem skarżącego z dnia 28 lipca 2015 r., tym samym za skuteczny uznać należy zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Konsekwencją stwierdzenia trafności zarzutu skargi kasacyjnej, była konieczność jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonego wyroku na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz rozpoznania skargi, bowiem istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona. Wyżej przedstawione stanowisko czyni skargę Z.B. na postanowienie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Zachodniopomorskim w Szczecinie niezasadną, dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. ją oddalono. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącego na rzecz organu uznając, że nietrafna ocena Sądu pierwszej instancji, w okolicznościach niniejszej sprawy, nie może skutkować ponoszeniem kosztów postępowania przez skarżącego.