I SAB/Wa 808/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Miernik (spr.) Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2016 r. sprawy ze skargi K. P., B. K. i U. S. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego 1. zobowiązuje Ministra Infrastruktury i Budownictwa do rozpatrzenia wniosku z dnia 1 sierpnia 2013 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] grudnia 1961 roku nr [...] - w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Minister Infrastruktury i Budownictwa dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżących K. P., B. K. i U. S. solidarnie kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. K. P., B. K. i U. S. (powoływane dalej jako "skarżące") wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z [...] grudnia 1961 r. nr [...] odmawiającego następcom prawnym P. Ś. przyznania prawa własności czasowej do części gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] pochodzącej z Tabeli Likwidacyjnej byłej wsi [...], o pow. [...] m2, dotyczącej gruntu stanowiącego obecnie własność Skarbu Państwa. Jak wynika z akt administracyjnych powyższa nieruchomość objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Prezydium Rady Narodowej w W. orzeczeniem administracyjnym z [...] grudnia 1961 r. odmówiło następcom prawnym P. Ś. przyznania prawa własności czasowej do części gruntu przedmiotowej nieruchomości. W dniu 1 sierpnia 2013 r. do Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju wpłynął wniosek skarżących o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia. Organ pismami z 20 i 21 sierpnia 2013 r. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., Archiwum Urzędu W., Urzędu W. Biura Gospodarki Nieruchomościami oraz Delegatury tego biura w [...] o przesłanie akt własnościowych nieruchomości. Akta te nadesłane zostały przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w dniu 9 lipca 2014 r. Zawiadomieniem z 23 marca 2015 r. organ poinformował strony o wszczęciu postępowania i wskazał przewidywany termin jej zakończenia do 30 lipca 2015 r. Z kolei w dniu 24 marca 2015 r. wystąpił do Archiwum Państwowego w W. o nadesłanie decyzji lokalizacyjnych wydanych w stosunku do ww. gruntu. W dniu 31 marca 2015 r. geodeta uprawniony sporządził opinię geodezyjną dotyczącą dawnej nieruchomości położonej przy ul. [...]. Wobec dalszego nierozpoznawania złożonego wniosku, skarżące pismem z 25 września 2015 r. wystąpiły do Ministra Infrastruktury i Rozwoju z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. W dniu 9 listopada 2015 r. K. P., B. K. i U. S. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego z [...] grudnia 1961 r. w części dotyczącej gruntu stanowiącego obecnie własność Skarbu Państwa. W skardze zarzuciły organowi naruszenie art. 35 i art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", jak również zasady szybkości postępowania wyrażonej w art. 12 K.p.a. Zdaniem skarżących postępowanie było prowadzone chaotycznie, bez żadnej koncepcji oraz planu działania co do pozyskania w sprawie dowodów, czyli z naruszeniem zasady koncentracji materiału dowodowego i szybkości postępowania. Organ wprawdzie wskazał przewidywany termin zakończenia postępowania, jednakże terminu tego nie dochował. Wobec powyższego skarżące wniosły o stwierdzenie bezczynności w stopniu rażącym, jak również o wymierzenie organowi grzywny oraz przyznanie na ich rzecz sumy pieniężnej określonej w art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wskazał, że w stosunku do dawnej nieruchomości położonej przy ul. [...] w W., pochodzącej z Tabeli Likwidacyjnej wsi [...] nr [...], wydanych było kilka decyzji dekretowych oraz kilka decyzji o przyznaniu odszkodowania. Obecnie w stosunku do gruntów tej nieruchomości toczy się w Ministerstwie Infrastruktury i Budownictwa kilka postępowań. Sprawy dotyczące tej nieruchomości są skomplikowane ze względu na bardzo obszerne akta własnościowe oraz fakt, że obecnie w jej skład wchodzi kilkadziesiąt działek ewidencyjnych o różnym stanie prawnym i mających różnych właścicieli i użytkowników wieczystych. Minister wskazał również na problemy kadrowe oraz wielość jednocześnie prowadzonych spraw, jak również liczne skargi składane przez pełnomocnika skarżących, które dezorganizują pracę organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 35 § 1 i 3 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 K.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Bezczynność organu administracji publicznej występuje nie tylko wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, ale również wtedy, gdy je podjął, lecz mimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem decyzji lub innego aktu administracyjnego. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów będą miały natomiast znaczenie przy ocenie Sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca, w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r.), czy też nie. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że niewątpliwie wystąpiły przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności organu. Po za sporem pozostaje okoliczność, że złożony przez skarżące wniosek z 1 sierpnia 2013 r. (data prezentaty organu) o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego z [...] grudnia 1961 r., nie został dotychczas rozpoznany, choć zgodnie z art. 35 K.p.a. postępowanie winno zakończyć się najpóźniej na początku października 2013 r. Z akt sprawy wynika ponadto, że nieliczne czynności podejmowane w sprawie, polegające na wystąpieniach o dokumenty do różnych organów, podejmowane były w znacznych odstępach czasu, mając często charakter działań pozornych. Warto wskazać, że choć o nadesłanie akt własnościowych nieruchomości wystąpiono do czterech organów jeszcze w sierpniu 2013 r., to jednak Minister przez rok nie ponaglał o ich przesłanie. Część akt organ otrzymał dopiero przy piśmie z 8 lipca 2014 r., przy czym poddał je analizie dopiero 16 marca 2015 r., co potwierdza notatka służbowa znajdująca się w aktach sprawy. Kolejne kroki zmierzające do pozyskania dokumentacji sprawy podjęte zostały dopiero 24 marca 2015 r., kiedy to organ zwrócił się do Archiwum Państwowego w W. o nadesłanie decyzji lokalizacyjnych wydanych w stosunku do przedmiotowej nieruchomości. Podkreślić również należy, że dopiero w dniu 23 marca 2015 r. Minister zawiadomił strony o wszczęciu postępowania, wyznaczając sobie czteromiesięczny termin na jego zakończenie, tj. do dnia 30 lipca 2015 r. Było to jedyne zawiadomienie stron o przewidywanym terminie załatwienia sprawy, czym organ naruszył art. 36 K.p.a. Powyższe okoliczności prowadzą do wniosku, że od ponad 2,5 roku organ pozostaje w stanie bezczynności, a ta - w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy przybiera postać kwalifikowaną, tj. rażąco narusza prawo. Brak bowiem podejmowania przez tak znaczny okres realnych działań ukierunkowanych na merytoryczne załatwienie sprawy pozostaje w oczywistej sprzeczności z zasadą szybkości postępowania, co w dalszej kolejności prowadzić musi nieuchronnie do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej, a tym samym w sposób rażący narusza normy zawarte w przepisach art. 8 i art. 12 K.p.a. Wyznaczając, stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., termin w jakim organ zobowiązany będzie do załatwienia sprawy, Sąd miał na względzie realną możliwość zakończenia w tym okresie postępowania. Zdaniem Sądu, rozsądnym i realnym terminem, w jakim możliwe jest zakończenia postępowania bez uszczerbku dla gwarancji procesowych stron, a więc takim, przy ustalaniu którego uwzględniona jest złożoność materii w jakiej organ będzie orzekał, jest termin dwóch miesięcy od daty zwrotu do organu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd nie znalazł natomiast wystarczająco uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosków skarżących o wymierzenie organowi grzywny oraz zasądzenie na ich rzecz od organu sumy pieniężnej w określonej wysokości i w tym skargę zakresie oddalił. Wymierzenie grzywny lub zasądzenie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. są bowiem dodatkowymi środkami o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, które powinny być stosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji (lub jednej z nich) organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu, taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 oraz art. 149 § 1a P.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku, natomiast na podstawie art. 151 P.p.s.a orzekł jak w pkt 3 wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania (pkt 4 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 202 § 2 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490 ze zm.).