I SAB/Wa 801/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Miernik Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2016 r. sprawy ze skargi A. W., J. N., A. C., M. Z. i K. P. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia 1. zobowiązuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] sierpnia 2014 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] lutego 1953 r. nr [...]- w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących A. W., J. N., A. C., M. Z. i K. P. solidarnie kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z [...] listopada 2015 r. A. W., J. N., A. C., M. Z. i K.P. (część następców prawnych dawnych właścicieli nieruchomości) wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] przy rozpatrywaniu wniosku z [...] sierpnia 2014 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] lutego 1953 r. nr [...] o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. hip. [...] Skarżący zarzucili organowi, że przy procedowaniu powyższej sprawy naruszył on art. 36 § 1 w zw. z art. 35 § 1 i 3 w zw. z art. 12 k.p.a. i wnieśli o: zobowiązanie Kolegium do zakończenia postępowania w terminie miesięcznym; stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz przyznania od organu na rzecz każdego z nich sumy pieniężnej w kwocie po 2000 złotych. W motywach skargi podnosili, że do dnia jej złożenia sprawa zainicjowana ich wnioskiem nie została rozpoznana. Bezskuteczne także okazało się wystosowane przez nich do Kolegium wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Sam natomiast wniosek inicjujący postępowania, datowany na dzień[...] sierpnia 2014 r. (pierwotnie zaadresowany do Wojewody [...]), został przekazany do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zgodnie z właściwością w dniu [...] grudnia 2014 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, że zawiadomieniem z [...] grudnia 2015 r. strony zostały poinformowane o możliwości zapoznania się z aktami do [...] grudnia 2015 r., a po tym czasie zostanie wydana decyzja o ile w sprawie nie zajdą przyczyny uniemożliwiające zakończenie postępowania. Wskazywał jednocześnie, że powodem niedochowania terminu z art. 35 § 3 k.p.a. było nadmierne obciążenia Kolegium wpływającymi sprawami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest zasadna, gdyż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] do dnia wydania wyroku pozostaje w stanie bezczynności. Ta bowiem ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, czy innego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów będą miały natomiast znaczenie przy ocenie Sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca, w rozumieniu art. 149 § 1a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), czy też nie. Zgodnie z ustanowioną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić w myśl art. 35 § 3 k.p.a. nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Artykuł 36 § 1 k.p.a. nakłada natomiast na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. Przy czym, co należy podkreślić, tylko dopełnienie tego obowiązku niezwłocznie po bezskutecznym upływie terminu określonego w przywołanym wyżej art. 35 § 3 k.p.a. może uwolnić organ od zarzutu bezczynności (oczywiście o ile w dacie orzekania przez Sąd ten dodatkowy termin jeszcze nie ekspirował). Przenosząc powyższe uwagi ogólne na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] przy rozpoznawaniu sprawy wywołanej wnioskiem skarżących z [...] sierpnia 2014 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia dekretowego pozostaje w stanie bezczynności. Wniosek ów wpłynął bowiem do organu [...] grudnia 2014 r. (co wynika z prezenty umieszczonej na piśmie przewodnim, przy którym został on przekazany zgodnie z właściwością – k. 17 akt administracyjnych). Od ww. daty rozpoczął zatem bieg, określony w art. 35 § 3 k.p.a. termin do załatwienia sprawy nim objętej. Zgodnie bowiem z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony, jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. W tym stanie rzeczy termin, w którym postępowanie to winno ulec zakończeniu upłynął najpóźniej w dniu [...] lutego 2015 r. Tymczasem do chwili obecnej sprawa oceny legalności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] lutego 1953 r. nie została załatwiona. Organ w niniejszej sprawie nie dopełnił także obowiązku z art. 36 § 1 k.p.a. i nie poinformował stron o przyczynach zwłoki i nowym terminie zakończenia postępowania. To zaś implikowało po stronie Sądu obowiązek wydania orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a., a więc zobowiązania organu do wydania aktu w określonym przez Sąd terminie, potwierdzenia stanu bezczynności, a także oceny jej charakteru. Wyznaczając, stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., termin w jakim organ zobowiązany będzie do załatwienia sprawy Sąd miał na względzie realną możliwość zakończenia w tym okresie postępowania. Z tego względu, zdaniem Sądu, rozsądnym i realnym terminem w jakim jest to możliwe –a więc takim, przy ustalaniu którego uwzględniona jest złożoność materii w której będzie orzekał, wynikająca przede wszystkim z historycznego tła formalnoprawnego sprawy, a także wielości stron postępowania – jest termin dwóch miesięcy, którego bieg rozpocznie się, stosownie do art. 286 § 2 p.p.s.a., od zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem. Przechodząc zaś do oceny charakteru zaistniałej zwłoki w załatwieniu sprawy stwierdzić należy, że nie była ona efektem rażącego naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Z takim bowiem charakterem bezczynności mamy do czynienie wówczas, gdy w zwłoce organów czynnikiem determinującym jej powstanie jest swoista "zła wola" organu, a więc celowe i intencjonalnego działania ukierunkowanego na odsunięcie w czasie załatwienia sprawy, mimo braku obiektywnie weryfikowalnych przeszkód uniemożliwiających zakończenie postępowania. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie jednak nie zaistniała. Przede wszystkim nie sposób nie zauważyć, że po części do przedłużającego się jej procedowania przyczynili się sami skarżący, którzy dostrzeżone przez organ braki formalne podania - związane z kwestią udokumentowania następstwa prawnego inicjatorów postępowania po byłych właścicielach nieruchomości - udokumentowali dopiero po upływie 5 miesięcy po wystosowaniu do nich w tym względzie wezwania (vide k. 19 i 39 akt administracyjnych). Z drugiej strony, sprawy dotyczące badania legalności orzeczeń wydanych na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), zwłaszcza gdy jak w rozpoznawanej sprawie dotyczy to orzeczenia wydanego przeszło 60 lat temu, są niewątpliwie sprawami skomplikowanymi. Wymagającymi przy rekonstrukcji ich stanu faktycznego i prawnego żmudnego i czasochłonnego poszukiwania archiwalnych dokumentów. Jeśli przy tym uwzględnić wielość spraw wpływających do organu (na co Kolegium zwracało uwagę w odpowiedzi na skargę), zaistniałego stan zwłoki w załatwieniu sprawy, choć nagannego, nie można uznać za przejaw intencjonalnego lekceważenia przez organ norm postępowania, które by pozwalały ją charakteryzować jako mającą miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zważywszy zatem na fakt, że zaistniała bezczynność w sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, lecz wynikała z zaistnienia obiektywnie weryfikowalnych przeszkód, brak jest wystarczająco uzasadnionych podstaw do nałożenia na ów organ dodatkowej przewidzianej w art. 149 § 2 p.p.s.a. sankcji w postaci zasądzenie na rzecz skarżących sumy pieniężnej i z tego względu w powyższym zakresie skarga został oddalona. Ta bowiem sankcja, podobnie jak przewidziana ww. przepisem grzywna, jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który w ocenie Sądu powinien być stosowanym w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. A więc tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji (lub jednej z nich) organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego. Taka zaś sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. O oddaleniu skargi w części odnoszącej się do przyznania skarżącym, wskazywanej przez nich sumy pieniężnej (pkt 3 wyroku) orzeczono na podstawie art. 151 powołanej ustawy. W przedmiocie zaś kosztów postępowania (pkt 4 sentencji) orzeczono na podstawie jej art. 200 w zw. z art. 205 § 2 oraz art. 202 § 2.