II SA/Wa 1540/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska, Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Adam Lipiński, Protokolant starszy referent Marcin Borkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2016 r. sprawy ze skargi Związku [...] na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym oddala skargę. Minister Edukacji Narodowej postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku Z. [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] o odmowie dopuszczenia Z. [...] o do udziału w postępowaniu administracyjnym wszczętym na wniosek [...] Stowarzyszenia [...] o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] października 2012 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu podał, że Z. [...] wniosek z dnia [...] lutego 2015 r. o dopuszczenie do udziału w przedmiotowym postepowaniu w charakterze uczestnika, uzasadnił celami statutowymi (art. 1, art. 5 pkt 1 i 3 oraz art. 6 pkt 14 Statutu ZNP) oraz zamiarem działania w celu obrony interesu społecznego, tj. doprowadzenia do zaprzestania prowadzenia szkół przez [...] Stowarzyszenie [...], które od ponad dwóch lat prowadzi szkoły założone bez stosownych zezwoleń, odpowiedzialne jest za brak nawiązania stosunków pracy z osobami świadczącymi pracę na rzecz prowadzonych przez nie szkół co najmniej w okresie od [...] września 2012 r. – [...] października 2013 r. oraz za brak w w/w okresie stosownych kwalifikacji przez część nauczycieli świadczących pracę w tych szkołach. Organ wskazał dalej, że decyzja [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] października 2012 r., nr [...] stwierdza nieważność decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] zezwalającej [...] Stowarzyszeniu [...] w L. na prowadzenie Publicznego Gimnazjum w S. [...] Stowarzyszenie [...] pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. wystąpiło do Ministra Edukacji Narodowej z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] października 2012 r. nr [...], wskazując jako podstawę stwierdzenia nieważności decyzji przesłanki wymienione w art. 156 § 1 pkt 2 i 4 kpa. W uzasadnieniu wniosku podniosło, iż ww. decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w związku z skierowaniem jej do podmiotu niebędącego stroną w sprawie, tj. do Wójta Gminy [...]. Minister Edukacji Narodowej decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] października 2012 r., nr [...] uznając, że przedmiotowa decyzja nie jest dotknięta żadną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Następnie, w wyniku rozpatrzenia wniosku [...] Stowarzyszenia [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Edukacji Narodowej decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] lipca 2013 r. [...] Stowarzyszenie [...] na decyzję Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] grudnia 2013 r. złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sąd ten prawomocnym wyrokiem z dnia 13 stycznia 2015 r. (sygn. akt II SA/Wa 329/14) uchylił zaskarżoną decyzję z powodu naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 kpa. W związku z uchyleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie decyzji Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] grudnia 2013 r. zaistniała konieczność powtórnego rozpatrzenia przez Ministra Edukacji Narodowej wniosku [...] Stowarzyszenia [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] lipca 2013 r. Minister Edukacji Narodowej, po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] lutego 2015 r., postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r., znak: [...] odmówił dopuszczenia Z. do udziału w postępowaniu administracyjnym wszczętym na wniosek [...] Stowarzyszenia [...] o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] października 2012 r. nr [...], uzasadniając swoje rozstrzygnięcie brakiem interesu społecznego w dążeniu do uniemożliwienia stowarzyszeniu prowadzenia szkół zgodnie z przepisami prawa, szczególnie w sytuacji, gdy opowiada się za tym społeczność lokalna, a przeprowadzone wielokrotnie czynności nadzoru pedagogicznego nie wskazują na jakiekolwiek zagrożenie interesu uczniów uczęszczających do tych szkół. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Z. [...] zarzucił powyższemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postepowania, tj.: 1) art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego; 2) art. 77 § 4 kpa poprzez niezakomunikowanie stronie faktów znanych organowi z urzędu; 3) art. 76 § 1 kpa poprzez ustalenie faktów nieznajdujących żadnego oparcia w materiale dowodowym i pozostających w sprzeczności z treścią dokumentów urzędowych włączonych do akt sprawy; 4) art. 7 kpa i art. 81 kpa poprzez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów; I 5) art. 107 § 3 kpa w związku z art. 126 kpa poprzez niewskazanie dowodów, na których organ oparł swoje rozstrzygnięcie. Uzasadniając zaskarżone postanowienie organ wskazał, iż zgodnie z art. 31 § 1 Kpa, organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania, bądź dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ administracji publicznej badając żądanie organizacji społecznej bierze pod uwagę współistnienie ww. przesłanek. Tylko łączne wystąpienie tych przesłanek pozwala organowi administracji publicznej na stwierdzenie zasadności żądania. W ocenie organu, w niniejszej sprawie cele statutowe Z. z pewnością uzasadniają dopuszczenie go do udziału w przedmiotowym postępowaniu. Jednakże analiza stanu faktycznego odnoszącego się do obecnego funkcjonowania Gimnazjum prowadzonego przez [...] Stowarzyszenie [...] prowadzi do wniosku, iż za dopuszczeniem Z. do udziału w postępowaniu nie przemawia interes społeczny. Organizacja społeczna domagająca się wszczęcia postępowania ze względu na interes społeczny ma obowiązek szczególnie starannego wskazania istnienia takiego interesu. Z. [...] interesu społecznego zaś nie wykazał, a znajduje to potwierdzenie w: 1) wynikach kontroli doraźnej z dnia [...] stycznia 2013 r. i [...] października 2014 r.; 2) piśmie z dnia [...] października 2014 r. skierowanym do [...] Kuratora Oświaty przez Radę Pedagogiczną Publicznego Gimnazjum w S; 3) opinii rodziców uczniów Publicznego Gimnazjum w S., przekazanej za pośrednictwem Rady Rodziców tej szkoły w piśmie z dnia [...] października 2014r.; 4) wynikach ewaluacji zewnętrznej przeprowadzonej przez pracowników [...] Kuratorium Oświaty w Gimnazjum w S. w marcu 2015 r., z których to dokumentów jasno wynika, że szkoła prowadzi działalność zgodnie ze statutem i zapewnia bezpieczeństwo uczniom w czasie pobytu w szkole (w związku z uwzględnieniem zgłoszonych wcześniej zastrzeżeń formalnych wobec statutu), szkoła zapewnia uczniom realizację obowiązku szkolnego z korzyścią dla uczniów, ich rodziców i nauczycieli, oferuje lepsze warunki nauki, wychowania i opieki, niż szkoła prowadzona przez Gminę [...] (m.in. zatrudniono psychologa, uruchomiono bibliotekę szkolną, wprowadzono piątą godzinę matematyki), znacznie poprawiły się warunki pracy i baza lokalowo-dydaktyczna, uczniowie maja możliwość korzystania z bogatej oferty zajęć dodatkowych, a rodzice są bardzo zadowoleni z pracy nauczycieli i funkcjonowania szkoły. Rada Rodziców stwierdziła, iż "ingerencja Z. jest zupełnie zbędna (...)"Najwyższa Izba kontroli oceniła pozytywnie działalność szkoły. Minister Edukacji Narodowej stwierdził ponadto, że podniesione zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego są bezzasadne. W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Z. [...] zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj.: 1) art. 7 Kpa i art. 77 § 1 Kpa poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, 2) art. 76 § 1 Kpa poprzez ustalenie faktów nieznajdujących żadnego oparcia w materiale dowodowym i pozostających w sprzeczności z treścią dokumentów urzędowych włączonych do akt sprawy, 3) art. 7 Kpa i 81 Kpa poprzez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, 4) art. 107 § 3 Kpa w związku z art. 126 Kpa poprzez niewskazanie dowodów, na których organ oparł swoje rozstrzygnięcie. Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o jego uchylenie oraz uchylenie poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] maja 2015 r., a nadto zasądzenie na jego rzecz kosztów postepowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu podał w szczególności, że naruszenie wskazanych przepisów skutkowało błędnym ustaleniem, że [...] Stowarzyszenie [...] prowadzi szkoły zgodnie z przepisami prawa, a co za tym idzie, że za dopuszczeniem Z. do postępowania nie przemawia interes społeczny. Stwierdzenie nieważności decyzji [...] Kuratora Oświaty nr [...] z dnia [...] października 2012 r. umożliwiłoby Stowarzyszeniu kontynuowanie działalności polegającej na prowadzeniu Publicznego Gimnazjum w S., co nie leży w interesie społecznym z przyczyn wskazanych we wniosku z [...] lutego 2015 r. Ponadto działalność Stowarzyszenia przyczyniła się do stworzenia przez gminę L. fikcji prawnej wyłączającej faktyczną możliwość realizacji zadań gminy w zakresie zapewnienia zamieszkałym na jej terenie uczniom możliwości spełnienia obowiązku szkolnego w szkołach prowadzonych przez gminę oraz uniemożliwiającej społeczną kontrolę spełnienia obowiązku szkolnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 31 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej "Kpa", organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Przesłankami dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, które muszą wystąpić łącznie, są zatem: - toczące się postępowanie w sprawie dotyczącej innej osoby, - cele statutowe organizacji, - interes społeczny. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, iż w dacie zgłoszenia przez Z. [...] wniosku o dopuszczenia do udziału w postępowaniu, toczyło się postępowanie przed Ministrem Edukacji Narodowej, wszczęte wnioskiem [...] Stowarzyszenia [...] o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Kuratora Oświaty nr [...] z dnia [...] października 2012 r., stwierdzającej nieważność decyzji Wójta Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., zezwalającej [...] Stowarzyszeniu Oświatowo-Samorządowemu na prowadzenie Publicznego Gimnazjum w S. Nie budzi również wątpliwości, że cele statutowe Z. [...] uzasadniają dopuszczenie go do udziału w przedmiotowym postępowaniu. W myśl bowiem art. 1 Statutu Z., Związek [...] jest jednolitym, dobrowolnym, niezależnym i samorządowym związkiem zawodowym pracowników oświaty i wychowania, szkolnictwa wyższego i nauki. Celem działania Z. jest zaś zgodnie z art. 5 pkt 1 i 3 Statutu Z., obrona godności, praw i interesów członków Z., a także dążenie do powszechnej dostępności oświaty na wszystkich szczeblach. Nadto w myśl art. 6 pkt 14 Statutu Z., do urzeczywistnienia w/w celów Z. może stosować wszelkie prawnie dozwolone działania. Sporna jest natomiast w rozpoznawanej sprawie kwestia istnienia po stronie Z. interesu społecznego., który przemawia za dopuszczeniem go do udziału w przedmiotowym postępowaniu. W literaturze podkreśla się, że "nie ma trwałej, stałej definicji interesu społecznego. (...) jego treść jest ciągle zmieniająca się kompozycją i balansem różnorodnych wartości określonego społeczeństwa w określonym czasie..." (zob. M. Wyrzykowski, Pojęcie interesu społecznego w prawie administracyjnym, Warszawa 1986, s. 209). Wskazuje się także, iż: "Udział organizacji społecznej w postępowaniu na podstawie komentowanych przepisów nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nich organów administracyjnych. Jednocześnie udział organizacji społecznej w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby nie może powodować naruszenia sfery jej prywatności przez nadmierne poszerzanie kręgu uczestników postępowania" (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2005, s. 257). Natomiast W. Dawidowicz twierdzi, że "organizacja społeczna winna wykazać dopuszczalność żądania oraz zasadność udziału w postępowaniu, ponieważ udział organizacji społecznej w sprawie nie jest obojętny dla stron, zwłaszcza gdy reprezentują one przeciwstawne interesy. Jakkolwiek doniosły byłby interes organizacji społecznej, ze względu na który żąda ona udziału w postępowaniu - nie można go stawiać ponad interesami stron.." (Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989, s. 32.). Podzielając powyższe zapatrywania należy stwierdzić, iż za udziałem Z. [...] w postepowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności [...] Kuratora Oświaty nr [...] z dnia [...] października 2012 r., nie przemawia tak rozumiany interes społeczny. Zarówno z wniosku Z. o dopuszczenie do udziału w postepowaniu, jak i z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz ze skargi wynika, iż Związek upatruje interesu społecznego w działaniach mający na celu doprowadzenie zaprzestania prowadzenia szkół przez [...] Stowarzyszenie [...], które: od ponad dwóch lat prowadzi szkoły założone bez stosownych zezwoleń; odpowiedzialne jest za sytuację, w której osoby świadczące pracę na rzecz prowadzonych przez nie szkół, co najmniej w okresie od [...] września 2012 – [...] października 2013, nie miały nawiązanych z tymi szkołami stosunków pracy; odpowiedzialne jest za sytuację, w której część nauczycieli świadczących pracę na rzecz prowadzonych przez nie szkół, co najmniej w w/w okresie nie miało stosownych kwalifikacji do nauczania dzieci; przyczyniło się do stworzenia przez Gminę [...] fikcji prawnej wyłączającej faktyczną możliwość realizacji zadań gminy w zakresie zapewnienia zamieszkałym na jej terenie uczniom możliwości spełniania obowiązku szkolnego w szkołach prowadzonych przez gminę oraz uniemożliwiającej skuteczną kontrolę spełniania obowiązku szkolnego. W istocie powyższa argumentacja w ocenie Sądu odzwierciedla wskazane wcześniej cele statutowe Z., a nie uzasadnia działania w interesie społecznym. Ponadto wyniki kontroli doraźnej z dnia [...] stycznia 2013 r. i [...] października 2014 r., pismo z dnia [...] października 2014 r. skierowane do [...] Kuratora Oświaty przez Radę Pedagogiczną Publicznego Gimnazjum w S., opinia rodziców uczniów przekazana za pośrednictwem Rady Rodziców w piśmie z [...] października 2014 r. oraz ewaluacji zewnętrznej przeprowadzonej przez pracowników [...] Kuratorium Oświaty w Publicznym Gimnazjum w S. w marcu 2015 r. wskazują, że szkoła prowadzi działalność zgodnie ze statutem i zapewnia bezpieczeństwo uczniom w czasie pobytu w szkole, zapewnia uczniom realizację obowiązku szkolnego z korzyścią dla uczniów, ich rodziców i nauczycieli, oferuje lepsze wyniki nauki, wychowania i opieki niż szkoła prowadzona przez Gminę L., poszerzyła swoją bazę lokalowo-dydaktyczną, oferuje szeroki program zajęć dodatkowych. Jednocześnie z funkcjonowania szkoły i pracy nauczycieli bardzo zadowoleni są rodzice uczniów, zaś Najwyższa Izba Kontroli, pomimo drobnych uchybień, działalność szkoły oceniła pozytywnie. Zauważyć również wypada, sformułowany przez Z. interes społeczny stoi w sprzeczności z przepisami ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2015 r., poz. 2156 ze zm.). Zgodnie bowiem z jej art. 1 pkt 3, system oświaty zapewnia w szczególności możliwość zakładania i prowadzenia szkół przez różne podmioty. Natomiast w myśl art. 5 ust. 1 i 2 powołanej ustawy, szkoła i placówka może być szkołą i placówką publiczną albo niepubliczną. Szkoła i placówka z zastrzeżeniem art. 3a-3e, może być zakładana przez : 1) jednostkę samorządu terytorialnego; 2) inną osobę prawną; 3) osobę fizyczną. Akceptacja w tym stanie prawnym stanowiska Z. oznacza dyskryminację osób prawnych i osób fizycznych w prowadzeniu i zakładaniu szkół i placówek oraz godzi w wolności i prawa ekonomiczne oraz wolność wyboru szkół (art. 70 ust. 3 Konstytucji RP). Ponadto zwrócić należy też uwagę na postępujący w szybkim tempie na terenie całego kraju proces likwidacji szkół prowadzonych przez gminy w małych miejscowościach ze względów finansowych. Jednocześnie podkreślenia wymaga, iż szkoła spełnia nie tylko funkcję oświatową i wychowawczą, ale właśnie w małych miejscowościach ważna jest także jej funkcja kulturotwórcza. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi należy stwierdzić, iż są one chybione. W szczególności wbrew twierdzeniu Z. [...], Minister Edukacji Narodowej podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśniania stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a nadto w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy (art. 7 i art. 77 § 1 Kpa). Świadczą o tym akta postępowania administracyjnego oraz uzasadnienia zapadłych rozstrzygnięć. Wbrew zarzutowi skarżącego, nie doszło również do naruszenia art. 76 § 1 Kpa, zaś organ trafnie podniósł, że odwoływanie się do stanu faktycznego opisanego w decyzji z dnia [...] października 2012 r., nie znajduje uzasadnienia, albowiem w dacie rozpoznania wniosku o dopuszczenie Z. do udziału w postępowaniu, uległ on zmianie, co znajduje odzwierciedlenie w powołanych przez organ dokumentach. Zgodzić się należy też z organem, iż zarzut naruszenia art. 7 i art. 81 Kpa poprzez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do przeprowadzanych dowodów, może w myśl orzecznictwa odnieść skutek jedynie wtedy, gdy wykaże, że uchybienie to uniemożliwiło dokonanie konkretnych czynności procesowych i mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 107 § 3 w zw. z art. 126 Kpa, albowiem w ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonego postanowienia odpowiada wymogom w/w przepisów. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.