I SA/Wa 1875/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Miernik Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2016 r. sprawy ze skargi K. z siedzibą w L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z [...] września 2015 r., nr [...] utrzymało w mocy własne postanowienie z [...] lipca 2015 r., nr [...] o odmowie wszczęcia z wniosku K. w L. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z [...] marca 1999 r. nr [...] o ustanowieniu na rzecz U. w W. prawa użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...]. Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wydane zostało przy następujących ustaleniach faktycznych i ocenie prawnej sprawy. Decyzją z [...] marca 1999 r. Prezydent W., działając w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279 ze m.) dalej: "dekret", ustanowił na 99 lat za czynszem symbolicznym prawo użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...], z obrębu [...] o pow. [...] m2. Była to kolejna decyzja wydana w tym przedmiocie, po wygaszeniu, decyzją Prezydenta W. z [...] marca 1999 r., uprzednio wydanego na podstawie art. 7 dekretu orzeczenia z [...] grudnia 1959 r., zmienionego decyzją z [...] kwietnia 1963 r. Powyższa nieruchomość w dacie wejścia w życie dekretu zabudowana była (i jest nadal) budynkiem wielolokalowym, w którym ówczesny jej właściciel – U. zbywała wyodrębnione lokale mieszkalne, w tym m.in. lokal nr [...], który na podstawie umowy z 22 października 1941 r. nabyła Z. P. wraz z udziałem w wymiarze 1,1601 % we współwłasności gruntu. Nabycie lokalu nastąpiło w trybie przepisów rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1934 r. o własności lokali (Dz.U. Nr 94, poz. 848 ze zm.). Dla nieruchomości lokalowej utworzona została odrębna księga hipoteczna pod nazwą "[...]", dla której zaprojektowano treść wpisu do działu II wykazu wskazującego Z. P. jako właściciela nieruchomości stanowiącej ww. lokal, do którego przywiązany był m.in. udział we współwłasności gruntu (zaświadczenie Sądu Rejonowego dla W. z [...].02.2011 r. [...]). Księga ta, stosownie do przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 14 lipca 1986 r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych założonych przed dniem 1 stycznia 1947 r. i utraty mocy prawnej niektórych takich ksiąg (Dz.U. Nr 28, poz. 141), zachowała moc księgi wieczystej. Następcą prawnym właścicielki lokalu jest K. w L. (dalej: "K."), co potwierdza postanowienie Sądu Powiatowego w P. z dnia [...] września 1961 r. sygn. akt [...]. Pismem z 27 marca 2012 r. K. wystąpił z żądaniem stwierdzenia nieważności ww. decyzji dekretowej Prezydenta W., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na pominięciu przy jej podejmowaniu właściciela wyodrębnionego lokalu mieszkalnego nr [...] i współwłaściciela nieruchomości wspólnej. Postanowieniem z [...] lipca 2015 r., w następstwie rozpoznania powyższego wniosku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., działając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z [...] marca 1999 r. oceniając, że inicjatorzy postępowania w sprawie nią zakończonej nie legitymują się interesem prawnym kreującym ich przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Odwołując się do treści księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla nieruchomości przy ul. [...] w W, Kolegium wskazywało, że nie wynika z niej by K. przysługiwał do tej nieruchomości udział we współwłasności bądź współużytkowanie. Tylko natomiast tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości uprawnia do udziału w postępowaniu dekretowym. Podnosiło ponadto, że z księgi tej nie wynika nawet by wyodrębniona został odrębną własność lokalu nr 36. Niezależnie od powyższego, Kolegium zwracało uwagę, iż wobec przejścia z dniem 21 listopada 1945 r. własności gruntu przedmiotowej nieruchomości na rzecz gminy (art. 1 dekretu), brak jest podstaw do przyjęcia że wnioskodawcy przysługuje obecnie udział w prawie własności tego gruntu. Na marginesie swoich wywodów organ ów wskazywał, że jeśli wnioskodawca uważa, iż powinien być stroną postępowania dekretowego zakończonego decyzją z [...] marca 1999 r., to przysługiwał mu wniosek o wznowienie postępowania na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Przesłanki wznowienia natomiast nie mogą stanowić podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji. Kwestionując powyższe rozstrzygnięcie K. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Postanowieniem z [...] września 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało swoje poprzednie postanowienie w mocy, podtrzymując podniesioną w nim argumentację, iż ze względu na brak po stronie K. tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości nie może on być uprawnionym do skutecznego wszczęcia postępowania nieważnościowego w sprawie zakończonej decyzją dekretową mającą za przedmiot tę nieruchomość. Na postanowienie to K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając mu naruszenie - art. 61a w zw. z art. 28 k.p.a. przez odmowę uznania U. z stronę postępowania, mimo istnienia po jego stronie interesu prawnego w żądaniu wszczęcia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z [...] marca 1999 r, poprzez wykazanie przysługiwania jego poprzednikowi prawnemu w dacie wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. prawa rzeczowego do nieruchomości, w postaci odrębnej własności lokalu nr [...] wraz z udziałem we współwłasności nieruchomości i części wspólnych budynku; - art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych i prawnych, a więc niewyjaśnienia jakie uprawnienia przysługiwały do lokalu nr [...] poprzedniczce prawnej U. – Z. P.; pominięcie przez organ złożonego przez skarżącego zaświadczenia o treści dawnej księgi hipotecznej nr [...] i postanowienia Sądu Powiatowego w P. [...]; -art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przez jego niezastosowanie, w tym nieuwzględnienie wskazanych we wniosku podstaw stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej; - art. 1 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 października 1934 r. , a także art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, przez pozbawienie wnioskodawcy praw wynikających z dziedziczenia lokalu nr [...] przy ul. [...] w W. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, rozwinięte w uzasadnieniu skargi, gdzie podnoszono dodatkowo zarzut rażącego naruszenia przez decyzję Prezydenta W. z 1999 r. art. 7 dekretu, K. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. skarga jest niezasadna. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. (żądanie wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten znajduje zastosowanie w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji (o ile nie są one wszczynane z urzędu) z uwagi na treść art. 157 § 2 k.p.a., przewidującego możliwość inicjowania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na żądanie strony. O tym zaś, kto jest stroną postępowania rozstrzyga art. 28 k.p.a., z którego wynika, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istoty interesu prawnego należy z kolei upatrywać – czego nie kwestionuje także strona skarżąca - w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. W konsekwencji stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji jest każdy podmiot, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki prawne stwierdzenia nieważności tej decyzji. Postępowanie nieważnościowe, którego przeprowadzenia żądali skarżący dotyczyło decyzji Prezydenta W. nr [...] z [...] marca 1999 r. orzekającej o ustanowieniu, w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), zwanego dalej "dekretem", prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] na rzecz U. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż stronami tego rodzaju postępowań są byli właściciele nieruchomości [...] lub ich następcy prawni. Inne podmioty mogą zaś być jego stronami tylko wówczas, gdy wykażą się tytułem prawnorzeczowym do gruntu, będącego przedmiotem wniosku byłego właściciela (por. wyroki NSA: z 8 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 1110/06, Lex nr 362467; z 31 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 798/10, Lex nr 1079831). Takim tytułem natomiast do gruntu nieruchomości przy ul. [...] w W. K. w L. się nie legitymuje. Mający natomiast stanowić o jego legitymacji w sprawie fakt nabycia w 1941 roku przez poprzedniczkę prawną U., w oparciu o przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 października 1934 r. o własności lokali (Dz.U. Nr 94, poz. 848 ze zm.), prawa własności lokalu nr [...] w budynku posadowionym na nieruchomości, z którym związany był udział we współwłasności gruntu wymiarze 1,601 % - wbrew temu co twierdzi skarżący - interesu prawnego nie kreuje. Wynika to z konsekwencji jakie dla tego subsydiarnego w stosunku do własności lokalu prawa wywołało zadziałanie przepisów dekretu. Zauważyć bowiem należy, iż z mocy art. 1 owego dekretu wszelkie grunty na obszarze Warszawy przeszły na własność gminy m.st. Warszawy, a następnie - na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. Nr 14, poz. 130 ze zm.) - na własność Skarbu Państwa. Akt ten stanowił jednocześnie podstawę dla przepisania we właściwych księgach hipotecznych na rzecz gminy W. (a po likwidacji gmin na rzecz Skarbu Państwa) tytułów własności gruntów, określonych w art. 1 (art. 2 dekretu). Jak wynika z akt sprawy, na podstawie ww. przepisów w księdze wieczystej nr [...] (obecnie [...]) ujawniono Skarb Państwa jako właściciela przedmiotowego gruntu, co potwierdza znajdujące się w aktach zawiadomienie Państwowego Biura Notarialnego w W. z [...] maja 1989 r. Konsekwencją prawną wejścia życie dekretu warszawskiego była zatem zmiana stosunków własnościowych istniejących na gruntach [...]. Dotyczyło to również zasadniczej zmiany treści praw przynależnych właścicielom wyodrębnionych lokali mieszkalnych (nieruchomości lokalowych) znajdujących się w posadowionych na gruntach [...] budynkach. Choć samo prawo własności lokalu pozostawało przez nich zachowane, gdyż ani przepisy dekretu (które dotyczyły budynków i gruntu), ani żaden inny wydany po wojnie akt normatywny tego prawa ex lege nie znosił. W następstwie powyższego od dnia 21 listopada 1945 r. odrębna własność takiego lokalu mieszkalnego, z punktu widzenia jej jurydycznej konstrukcji określonej w art. 1 ust. 2 i art. 14 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 października 1934 r. o własności lokali oraz późniejszych przepisach regulujących tę materię, tj. art. 136 k.c. i aktualnie obowiązującego art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2015 r., poz. 1892), stała się prawem ułomnym. Pozbawiona bowiem została akcesoryjnego w stosunku do własności lokalu udziału w prawie własności gruntu. Doprowadzenie tego prawa do zgodności z konstrukcją wskazaną w powołanych wyżej przepisach mogło się wówczas odbyć wprawdzie w sposób określony w art. 7 ust. 2 dekretu. Jednakże warunkiem skuteczności powyższego było złożenie w tym względzie przez właściciela lokalu stosownego wniosku w terminie określonym w art. 7 ust. 1 dekretu. Gdy do tego nie doszło - a taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie – stan ułomności prawa odrębnej własności lokalu uległ utrwaleniu. Podkreślić jednocześnie należy, że wniosek S., która we własnym imieniu wystąpiła w trybie art. 7 ust. 2 o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nie stanowił czynności, która była zdziałana w celu zachowania wspólnego prawa. Nie sanował zatem w tym zakresie braku aktywności właściciela nieruchomości lokalowej. Stąd także decyzja wydawana na tej podstawie w odniesieniu do S. nie mogła rozstrzygać (i nie rozstrzygała) o prawach do gruntu właściciela wyodrębnionego lokalu. Potwierdzenie zachowania w formie ułomnej prawa własności lokalu znajduje pośrednio odzwierciedlenie w treść § 12 ust. 3 uchwały Rady Ministrów z 18 grudnia 1965 r. Nr 311 (MP Nr 71, poz. 406). Powołane unormowanie – dotyczące budynku przy ul. [...] - przewidywało, że w przypadku nieprzewłaszczenia ustanowionych przed 21 listopada 1945 r. odrębnej własności lokali mieszkalnych na rzecz spółdzielni w terminie określonym w ust. 1, lokale te przejdą na własność Państwa, co jednak miało nastąpić "wskutek odmowy ich właścicielom prawa użytkowania wieczystego gruntu". Skoro zatem w odniesieniu do właścicieli takich lokali miały być podejmowane decyzje w przedmiocie ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu, a to prawo ze swej istoty nie mogło być ustanowione na gruncie prywatnym (por. art. 232 § 1 k.c.), oczywistym jest, że właścicielowi odrębnego lokalu prawa podmiotowe do gruntu przysługiwać wówczas nie mogły. Skoro zatem mocą art. 1 dekretu warszawskiego Z. P., właścicielka lokalu mieszkalnego w budynku przy ul. [...], pozbawiona została już z dniem 21 listopada 1945 r. związanych z tą własnością praw do gruntu (udziału we wspólnej własności), to jej następcy prawni - jako właściciele tegoż lokalu - takimi prawami również nie dysponują i nie dysponowali nim w dacie rozstrzygania przez Prezydenta W. po raz kolejny wniosku dekretowego S. (po uprzednim wygaszeniu podjętych w tym przedmiocie decyzji). Mając zaś na względzie, że kreujący przymiot strony w postępowaniu administracyjnym interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a. ma znajdować oparcie w normach prawa materialnego, a przy tym musi być indywidualny, aktualny, konkretny i realny, to w sytuacji, gdy skarżącemu nie przysługiwał do nieruchomości gruntowej jakikolwiek tytuł prawnorzeczowy, to tak rozumianym interesem w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji przyznającej prawo użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu na rzecz Spółdzielni się on bez wątpienie nie legitymuje. W takich okolicznościach faktycznych bowiem ewentualne stwierdzenie jej nieważności, nie wpłynie na ukształtowanie sytuacji prawnej U. w zakresie przysługujących mu do tego gruntu praw. Tych wszak nigdy nie posiadał, a jego poprzednik prawny utracił je 21 listopada 1945 r. Wbrew więc temu co twierdzi skarżący, odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] marca 1999 r. nie pozbawia go należnych mu praw wynikających z dziedziczenia po Z. P., a sformułowany w tym kontekście zarzut naruszenia art. 21 ust. 1 Konstytucji RP jest niezasadny. Aczkolwiek godzi się w tym miejscu zwrócić uwagę, że nieuprawnione było poddanie przez Kolegium w wątpliwość zachowania przy inicjatorze postępowania nadzorczego prawa własności lokalu nr [...]. Zważywszy jednak, że poczyniona w tym aspekcie na str. 3 uzasadnienia postanowienia z [...] lipca 2015 r. uwaga organu nie determinowała treści podjętego przezeń rozstrzygnięcia, nie mogła być samoistną przyczyną uchylenia utrzymującego to postanowienie w mocy postanowienia Kolegium z [...] września 2015 r. Doprowadzenie natomiast do zgodności jurydycznej prawa własności ww. lokalu przynależnego aktualnie K. z obowiązującym porządkiem prawnym (odpowiadającym w istocie konstrukcji przyjętej pierwotnie w rozporządzeniu z 1934 r.), może się w tych okolicznościach faktyczno-prawnych odbyć jedynie na drodze cywilnej. Konkludując zatem stwierdzić należy, że wydanie w tej sytuacji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowienia o odmowie wszczęcia z wniosku U. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o ustanowieniu na rzecz U. prawa użytkowania wieczystego gruntu przedmiotowej nieruchomości odpowiada prawu, a podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 61a w zw. z art. 28 k.p.a. nie ma usprawiedliwionych podstaw. Odwoływanie się z kolei do treści dawnej księgi hipotecznej nr [...], jako dowodu na zachowane prawo udziału we współwłasności gruntu związane z prawem własności lokalu jest o tyle chybione, że w przypadku przejścia własności nieruchomości z mocy prawa, wpis w księdze wieczystej ma jedynie charakter deklaratoryjny. Zatem brak ujawnienia w dawnej księdze prowadzonej dla nieruchomości przy ul. [...] zmian prawnych wynikających z zadziałania przepisów dekretu warszawskiego pozostaje okolicznością irrelewantną dla oceny jej stanu prawnego. Z tego względu także zarzut pominięcia treści ww. księgi w postępowaniu Kolegium, a przez to naruszenia w toku postępowania ustanowionej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej, nie mógł okazać się skuteczny. Kwestia natomiast składania wniosków dekretowych przez innych właścicieli wykupionych lokali dla oceny legitymacji skarżącego nie ma jakiegokolwiek znaczenia prawnego. Podnoszony zaś w tym aspekcie zarzut obarczenia decyzji Prezydenta W. wadą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (czego miało nie wziąć pod uwagę Kolegium) jest o tyle nietrafny, że mógłby on być rozważany dopiero w sytuacji skutecznego uruchomienia postępowania nadzorczego mającego za przedmiot tę decyzję i wydania w nim rozstrzygnięcia na podstawie art. 158 § 1 k.p.a. Taka natomiast sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.