I OPS 3/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie NSA: Małgorzata Jaśkowska (sprawozdawca) Zbigniew Kmieciak (współsprawozdawca) Jan Bała Andrzej Kisielewicz Artur Mudrecki Marek Stojanowski Protokolant: asystent sędziego Joanna Zięba-Gula z udziałem prokuratora Prokuratury Krajowej Bożeny Kiecol po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2016 r. na posiedzeniu jawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej w sprawie ze skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 794/13 w sprawie ze skargi M. W. na postanowienie Wójta Gminy U. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za udostępnienie informacji publicznej, zagadnienia prawnego przedstawionego przez skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia 16 października 2015 r., sygn. akt I OSK 1992/14, do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.): "Czy sąd administracyjny może odrzucić skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) w związku z art. 8 Konstytucji, gdy stanowi ona niedopuszczalne w państwie prawnym (art. 2 Konstytucji) nadużycie prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) z uwagi na wniesienie jej w sprawie oczywiście i rażąco błahej". postanawia: odmówić podjęcia uchwały. Postanowieniem z dnia 16 października 2015 r. sygn. akt I OSK 1992/14 Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) następujące zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości: "Czy sąd administracyjny może odrzucić skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 8 Konstytucji, gdy stanowi ona niedopuszczalne w państwie prawnym (art. 2 Konstytucji) nadużycie prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) z uwagi na wniesienie jej w sprawie oczywiście i rażąco błahej". Przedstawione zagadnienie prawne powstało na tle następującego stanu faktycznego. Pismem z 23 marca 2012 r. M. W. zwróciła się do Wójta Gminy U. o udostępnienie w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm., dalej również jako: u.d.i.p.): wniosku o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew, decyzji Starosty z dnia 11 kwietnia 2011 r. nr [...], pisma S. C. z dnia 10 października 2011 r., pisma Wójta Gminy U. z dnia 21 listopada 2011 r. udzielającego zgody na wycięcie drzew oraz oświadczenia S. C. z dnia 12 grudnia 2011 r. Postanowieniem z 5 kwietnia 2012 r. Wójt Gminy U. ustalił dla M. W. koszty wydania kserokopii tych dokumentów. M. W. wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. zażalenie na powyższe postanowienie kwestionując zarówno naliczenie opłaty, jak i jej wysokość. Postanowieniem z 18 maja 2012 r. SKO stwierdziło niedopuszczalność zażalenia wskazując, że art. 15 ust. 2 u.d.i.p. stanowi, iż ustalenie wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej następuje nie w formie postanowienia, a aktu stwierdzającego obowiązek poniesienia opłaty. W ocenie Kolegium, w tym przypadku stronie przysługuje wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Pismem z dnia 21 czerwca 2012 r. M. W. wezwała Wójta Gminy U. do usunięcia naruszenia prawa wskazując, że zasadą przy udzielaniu informacji publicznej jest jej bezpłatność. W dniu 4 lipca 2012 r. Wójt odmówił uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa w postaci ustalenia kosztów udostępnienia informacji publicznej. M. W. wniosła wówczas skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na akt Wójta Gminy U. ustalający wysokość kosztów udzielenia informacji publicznej, zarzucając naruszenie prawa poprzez nałożenie na nią obowiązku ich zapłaty. Wskazała, że powinny one być ustalane indywidualnie i korelować z rzeczywistymi kosztami poniesionymi przez organ w związku z przygotowaniem takiej informacji. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy U. wniósł o jej oddalenie. Postanowieniem z dnia 3 kwietnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (sygn. akt II SA/Gd 498/12) odrzucił skargę, wskazując, że postanowienia Wójta Gminy U. nie można uznać za akt dotyczący uprawnień lub obowiązków jednostki, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. ani za inną formę działania administracji wskazaną w art. 3 § 2 p.p.s.a. M. W. złożyła skargę kasacyjną na powyższe postanowienie. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 1 października 2013 r. o sygn. akt I OSK 2139/13 uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wyjaśnił, że ustalenie wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Rozpoznając ponownie sprawę, WSA w Gdańsku wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2014 r. o sygn. akt II SA/Gd 794/13 oddalił skargę. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżąca domagała się udzielenia jej informacji publicznej poprzez wydanie kopii dokumentów. Realizacja tego wniosku polegająca na sporządzeniu kserokopii wiązała się z kosztami. Za bezsporne Sąd uznał, że skarżąca otrzymała część kopii. W związku z udostępnieniem informacji Wójt wydał akt o ustaleniu kosztów. Zdaniem WSA w Gdańsku, mimo formalnego odwołania się do zarządzenia wydanego w sprawie kosztów związanych z udostępnianiem informacji publicznej, organ wyjaśnił szczegółowo sposób ich ustalenia w przedmiotowej sprawie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła M. W., zarzucając po pierwsze naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 15 ust. 1 u.d.i.p. przez przyjęcie, że Wójt Gminy U. ustalając aktem z dnia 5 kwietnia 2012 r. koszty udostępnienia informacji publicznej ustalił je indywidualnie oraz w wysokości odpowiadającej kosztom udostępnienia tej informacji, pomimo faktu, iż do ich ustalenia zastosował cennik zawarty w wydanym przez siebie zarządzeniu. Po drugie, zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z naruszeniem art. 7, 8, 11, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przez odmowę zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w konsekwencji przyjęcia, że Wójt Gminy U. nie przekroczył granic uznania administracyjnego i prawidłowo uznał, iż opłatę należy ustalić – pomimo niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy koniecznych do starannego rozważenia, czy w tym konkretnym przypadku opłatę tę należało wymierzyć, a także art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie nieprzekroczenia przez organ granic uznania administracyjnego co do zasadności obciążenia skarżącej kosztami udostępnienia informacji publicznej. Wspomnianym na wstępie postanowieniem z dnia 16 października 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a. zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości. Podkreślił przy tym, że stosownie do art. 183 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Artykuł 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a. wskazuje, że nieważność postępowania zachodzi, jeżeli droga sądowa była niedopuszczalna. Niedopuszczalność drogi sądowej występuje w razie, gdy sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych, jak i wtedy, gdy należy do właściwości tych sądów, lecz nie zostały spełnione przesłanki dopuszczalności drogi sądowej. NSA wskazał, że w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości właściwość rzeczowa sądu administracyjnego określona na podstawie art. 3 p.p.s.a., została ona bowiem przesądzona postanowieniem tego Sądu z dnia 1 października 2013 r. o sygn. akt I OSK 2139/13. Stosownie jednak do art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn – niż określone w pkt 1-5 art. 58 § 1 p.p.s.a. – wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że inne przyczyny odrzucenia skargi niż wskazane w pkt 1-5 art. 58 § 1 p.p.s.a. muszą wynikać z przepisów prawa – ale mogą to być zarówno przepisy p.p.s.a., jak i innych ustaw. Do tej kategorii w ocenie składu orzekającego NSA należy zaliczyć także przepisy Konstytucji, jeżeli możliwe jest ustalenie na ich podstawie określonej normy prawnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ze współstosowania przepisu ustawowego (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.) z przepisami ustawy zasadniczej (art. 2, 8 i art. 45 ust. 1 Konstytucji) możliwa jest do wywiedzenia dostatecznie precyzyjna norma prawna zakazująca nadużywania prawa do sądu pod rygorem odrzucenia skargi wniesionej do sądu. Nadużyciem prawa jest zaś m. in. wniesienie skargi w sprawie oczywiście i rażąco błahej, jak w przedmiotowej sprawie, gdzie zachodzi rażąca nieproporcjonalność między przedmiotem sporu a finansowanymi przez podatników kosztami postępowania przed sądem administracyjnym. W piśmie z dnia 20 stycznia 2016 r. swoje stanowisko w sprawie przedstawił Wójt Gminy U. Wskazał on, że rozpoznawana sprawa bez wątpienia należy do kategorii spraw błahych. Organ poinformował ponadto, że skarżąca permanentnie nadużywa swoich praw, o czym świadczy złożenie przez nią w okresie 2010-2013 około 130 różnego rodzaju wniosków. Wójt Gminy poparł stanowisko NSA wyrażone w postanowieniu z dnia 16 października 2015 r. Swoje stanowisko przedstawił także pełnomocnik skarżącej w piśmie z dnia 2 lutego 2016 r. Jego zdaniem sądowi administracyjnemu nie powinno przysługiwać uprawienie do arbitralnej oceny czy sprawa jest oczywiście i rażąco błaha i możliwość odrzucenia takiej skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Pismem z dnia 1 lutego 2016 r. Stowarzyszenie [...] wniosła o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, a także o wydanie postanowienia o odmowie podjęcia uchwały ewentualnie o podjęcie uchwały zgodnie z którą sąd administracyjny nie może odrzucić skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w związku z art. 8 Konstytucji, gdy skład orzekający sądu uzna, że skarga stanowi niedopuszczalne w państwie prawnym nadużycie prawa do sądu z uwagi na wniesienie jej w sprawie oczywiście i rażąco błahej. Do akt sprawy wpłynęła ponadto opinia Fundacji [...] z dnia 7 marca 2016 r., działającej w charakterze amicus curie. W ocenie Fundacji twierdząca odpowiedź przez skład siedmiu sędziów NSA na zadane pytanie prawne może doprowadzić do pozbawienia lub ograniczenia prawa do sądu, a w konsekwencji do zbyt dużej uznaniowości przy kwalifikowaniu sprawy jako stanowiącej nadużycie prawa do sądu. Pismem z dnia 10 marca 2016 r. swoje stanowisko w sprawie przedstawił Prokurator Prokuratury Krajowej. W jego ocenie nie można zgodzić się z poglądem wyrażonym w zagadnieniu prawnym przedstawionym poszerzonemu składowi NSA albowiem godzi on w podstawową zasadę państwa prawnego tj. prawo do sądu. Prokurator wniósł o podjęcie uchwały o następującej treści: "Sąd administracyjny nie może odrzucić skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w związku z art. 8 Konstytucji, z uwagi na uznanie, iż stanowi ona niedopuszczalne w państwie prawnym (art. 2 Konstytucji) nadużycie prawa do sądu (art. 45 Konstytucji) wobec wniesienia jej w sprawie oczywiście i rażąco błahej". Tożsame stanowisko przedstawił w piśmie z dnia 16 marca 2016 r. Rzecznik Praw Obywatelskich. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 187 § 1 p.p.s.a. jeżeli przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, Naczelny Sąd Administracyjny może odroczyć rozpoznanie sprawy i przedstawić to zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu. O poważnych wątpliwościach prawnych można przy tym mówić, gdy w sprawie pojawią się kwestie prawne, których wyjaśnienie nasuwa znaczne trudności, głównie z powodu możliwości różnego rozumienia przepisów prawnych (por. uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 3 lutego 1997 r., sygn. akt OPS 12/96,ONSA 1997 nr 3 poz. 104 i postanowienie NSA z dnia 25 czerwca 2007 r., sygn. akt I FPS 1/07, ONSAiWSA 2007 nr 5 poz.115). Z treści art. 15 § 1 pkt 3 oraz art. 187 § 1 p.p.s.a. wynika także w sposób niewątpliwy, że przedstawione do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne powinno pozostawać w bezpośrednim związku merytorycznym i logicznym z rozpatrywaną przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawą sądowoadministracyjną. Zważywszy na fakt, że pytania prawne przedstawione na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a. mogą dotyczyć jedynie zagadnień ujawnionych w toku postępowania kasacyjnego, ich przedmiot powinien odpowiadać zakresowi orzekania w tym postępowaniu. W doktrynie wskazuje się, że z sytuacją braku związku przyczynowego między zagadnieniem prawnym a rozstrzygnięciem danej sprawy spotykamy się m.in. wówczas, gdy zagadnienie nie miało znaczenia od początku, bądź gdy istnieje przeszkoda procesowa dla rozpoznania sprawy, a pytanie prawne nie dotyczy istnienia lub zakresu przeszkody procesowej (por. M. B. Wilbrandt-Gotowicz, "Instytucja pytań prawnych w sprawach sądowoadministracyjnych", Warszawa, 2010, s.179-180). Zatem skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiający do rozstrzygnięcia wątpliwości prawne, które wyłoniły się na tle konkretnego stanu faktycznego, powinien powiązać je z okolicznościami faktycznymi sprawy oraz z przepisami prawa, które w kontekście tych okoliczności stanowią źródło wątpliwości prawnych. Wątpliwości te muszą być "poważne", a za takie uważa się wątpliwości obiektywne, dotyczące kwestii prawnych o zasadniczym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy, w której powstały (por. uchwałę siedmiu sędziów z dnia 12 marca 2009 r., sygn. akt I GPS 1/08, orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro zagadnienie prawne przedstawione poszerzonemu składowi NSA na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a. musi pozostawać w ścisłym związku ze sprawą rozstrzyganą przez pytający skład NSA (por. postanowienie składu 7 sędziów NSA z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I FPS 3/05, ONSAiWSA 2006 r., nr 3, poz. 72), a ich przedmiot powinien odpowiadać zakresowi orzekania w tym postępowaniu, to należy zwrócić uwagę na stan faktyczny stanowiący podstawę prawną pytania. Nie jest bowiem możliwe zadanie pytania w kwestii nie pozostającej w funkcjonalnym związku ze sprawą sądowoadministracyjną. Przesłanki funkcjonalnej nie będzie zatem spełniać zagadnienie mające charakter teoretyczny i oderwany od konkretnych potrzeb (por. uchwała NSA z dnia 12 lutego 1996 r., sygn. akt VI SA 24/95, ONSA 1996 r., nr 2, poz. 58) Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, w rezultacie wniesienia skargi kasacyjnej od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 498/12 o odrzuceniu skargi M. W. z powodu braku przez zaskarżony akt cech aktu lub czynności, o których stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., bądź braku znamion innej formy działania administracji w rozumieniu art. 3 § 2 tego przepisu, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 1 października 2013 r. (sygn. akt I OSK 2139/13) uchylił to rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu postanowienia, wyjaśnił, że ustalenie opłaty za dostęp do informacji publicznej jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Tym samym NSA wyraził swój pogląd prawny odnośnie do kwestii dopuszczalności skargi we wcześniejszym postępowaniu. Dotyczyło to także innych podstaw niedopuszczalności, a nie tylko braku zakresu rzeczowego. Okoliczność, czy skarga podlegała odrzuceniu na podstawie innych przesłanek, w tym przesłanki określonej w art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. powinna być bowiem, na podstawie art. 183 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a., badana z urzędu, niezależnie od podniesionych zarzutów kasacyjnych, co zresztą podkreślił Sąd przedstawiający zagadnienie prawne na stronie 7 uzasadnienia postanowienia z dnia 16 października 2015 r. W tym miejscu należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Na podstawie zaś art.170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W przedmiotowej sprawie Sąd działał zatem w granicach związania wspomnianym postanowieniem NSA z dnia 1 października 2013 r. Skoro NSA w tym postanowieniu nie stwierdził z urzędu istnienia przesłanki nieważności postępowania określonej w art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a. to skład sądu rozpoznający ponownie sprawę był związany tym stanowiskiem. Przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby do zaakceptowania sytuacji, w której Naczelny Sąd Administracyjny wkraczałby w sferę oceny dokonanej przez siebie wcześniej z urzędu, bądź – ujmując rzecz obrazowo – przeprowadzałby taką ocenę niejako "na raty" (dwukrotnie) w granicach tego samego uregulowania prawnego. Wypada dodatkowo zaznaczyć, że w analizowanym przypadku poczucie sprawiedliwości skarżącego niewątpliwie obrażałby fakt uznania po raz pierwszy przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi za dopuszczalną, przez uchylenie zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 kwietnia 2013 r., a następnie powtórne rozważanie tego zagadnienia, w innym – co prawda – kontekście, jednak z jasnym odwołaniem się do treści art. 58 § 1 w związku z art. 183 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 267 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może - w formie postanowienia - odmówić podjęcia uchwały, zwłaszcza gdy nie zachodzi potrzeba wyjaśnienia wątpliwości. Sytuacja taka zachodzi w niniejszej sprawie, gdyż wątpliwość prawna przedstawiona w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2015 r. w sprawie oznaczonej sygnaturą akt I OSK 1992/14 została już rozstrzygnięta w wyniku wydania innego orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny (postanowienie z dnia 1 października 2013 r.), a zatem nie zachodzi potrzeba jej wyjaśnienia. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów, działając na podstawie art. 267 p.p.s.a., postanowił odmówić podjęcia uchwały wyjaśniającej przedstawioną wątpliwość prawną.