I OSK 1579/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędzia del. WSA Marian Wolanin po rozpoznaniu w dniu 30 grudnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Edukacji Narodowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1592/15 w sprawie ze skargi Starosty K. na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i odrzuca skargę; 2. odstępuje od zasądzenia od Starosty K. na rzecz Ministra Edukacji Narodowej zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 marca 2016 r., II SA/Wa 1592/15, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Starosty K. na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia tego organu z [...] czerwca 2015 r. nr [...]. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że prawidłowe jest stanowisko i przedstawiona w nim argumentacja Ministra Edukacji Narodowej co do braku po stronie wnioskodawcy przedmiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Jednakże kwestia ta nie miała znaczenia w niniejszej sprawie, bowiem Starosta K. zwrócił się do Ministra Edukacji Narodowej z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu i stwierdzenie nieważności decyzji P. Kuratora Oświaty z [...] maja 2015 r. W postępowaniu administracyjnym o treści wniosku decyduje podmiot wnoszący pismo, a nie organ do którego pismo to zostało skierowane, brak było zatem podstaw do traktowania pisma Starosty K., jako zawierającego żądanie wszczęcia postępowania na wniosek strony i w konsekwencji wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Zgodnie z art. 157 k.p.a, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, z zastosowaniem art. 61 k.p.a. W niniejszej sprawie organ pomieszał wskazane dwa odrębne tryby postępowania. Wniosek Starosty K. o stwierdzenie nieważności decyzji z urzędu należało traktować jedynie jako zawiadomienie organu nadzoru o kwalifikowanej, w jego ocenie, wadliwości decyzji ostatecznej. W takiej sytuacji kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje formy odmowy wszczęcia postępowania, a właściwym sposobem załatwienia sprawy jest udzielenie przez organ odpowiedzi zawierającej stanowisko w kwestii podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Zdaniem Sądu I instancji zaskarżone postanowienie zostało wydane bez podstawy prawnej, co uzasadniało stwierdzenie jego nieważności oraz postanowienia utrzymanego nim w mocy z [...] czerwca 2015 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister Edukacji Narodowej, zaskarżając go w całości wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1. art. 157 § 2 k.p.a., art. 62 § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że wniosek Starosty K. z 27 maja 2015 r. o wszczęcie postępowania z urzędu i stwierdzenie nieważności decyzji P. Kuratora Oświaty nr [...] z [...] maja 2015 r., należało potraktować jako zawiadomienie organu nadzoru o kwalifikowanej, w jego ocenie, wadliwości decyzji ostatecznej, gdy tymczasem wniosek ten stanowił żądanie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, niewłaściwe zastosowanie ww. przepisów polegało również na tym, że sąd uznał, że organ pomylił dwa odrębne tryby postępowania – z urzędu i na wniosek; 2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na tym, że sąd zastosował art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., pomimo, że nie zachodziły ku temu przesłanki i nie zastosował art. 61a pkt 1 k.p.a., pomimo, że zachodziły ku temu przesłanki, w rezultacie sąd uznał, że Minister Edukacji wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, jako wniesione przez osobę niebędącą stroną, bez podstawy prawnej i w konsekwencji stwierdził nieważność postanowienia Ministra Edukacji Narodowej z [...] czerwca 2015 r. oraz postanowienia z [...] lipca 2015r. utrzymującego w mocy ww. postanowienie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Do złożonego wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji mają zastosowanie przepisy dotyczące wszczęcia postępowania przed organem I instancji, w tym art. 61a k.p.a. Oznacza to, że organ w pierwszej fazie musi zbadać, czy istnieją przesłanki podmiotowe i przedmiotowe do wszczęcia postępowania w sprawie. Art. 61a § 1 k.p.a. jednoznacznie określa, że gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną, to organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Nie zmienia tego stanu rzeczy fakt, że skarżący wnosił o wszczęcie postępowania z urzędu. Był on niewątpliwie inicjatorem postępowania, żądał podjęcia określonych działań przez organ, a tym samym występował z pozycji strony w ujęciu procesowym. Zdaniem skarżącego kasacyjnie nieuzasadnione jest również stanowisko Sądu I instancji, że organ pomylił dwa odrębne tryby postępowania – z urzędu i na wniosek. Starosta K. był inicjatorem postępowania składając wniosek, a organ zobowiązany był rozpatrzeć ten wniosek zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. Wskazano również, że wniosek Starosty K. był wnioskiem o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, z uwagi na brak przymiotu strony przez Starostę K. zastosowanie miał art. 61a § 1 k.p.a., który był podstawą prawną do wydania przez Ministra Edukacji Narodowej obu postanowień. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718; dalej jako: p.p.s.a.) w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu. Naczelny Sąd Administracyjny jako Sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka określona w art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a., to znaczy, że droga przed sądem administracyjnym była niedopuszczalna. Niedopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej ma miejsce zarówno z przyczyn przedmiotowych, jak i podmiotowych. Przyczyny przedmiotowe to prowadzenie postępowania sądowoadministracyjnego w sprawach, które nie są objęte właściwością sądu administracyjnego. Natomiast przyczyny podmiotowe to prowadzenie postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie skargi wniesionej przez podmiot, który nie jest legitymowany do wniesienia danego rodzaju skargi do sądu administracyjnego. Zgodnie natomiast z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Unormowanie zawarte w powołanym przepisie odsyła do tzw. nienazwanych przyczyn niedopuszczalności skargi. W orzecznictwie jak i w doktrynie utrwalony jest pogląd, że wniesienie skargi przez nieuprawniony podmiot stanowi przyczynę jej odrzucenia, jeżeli skarga pochodzi od podmiotu, który a limine nie może być skarżącym. Mówiąc innymi słowy, chodzi tu o taki podmiot, co do którego nie zachodzi potrzeba zbadania, czy posiada on interes prawny we wniesieniu skargi, ponieważ i tak w świetle obowiązujących przepisów nie jest on legitymowany do jej wniesienia. Z tej przyczyny odrzuceniu podlegają skargi wniesione przez organ, który rozpoznawał sprawę w postępowaniu administracyjnym w pierwszej lub w drugiej instancji, ponieważ nie ma on legitymacji skargowej w rozumieniu art. 50 p.p.s.a. Powierzenie organowi administracyjnemu właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przezeń swego interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 lutego 2005 r., OSK 1017/04, rozważając tę kwestię na gruncie art. 50 § 1 p.p.s.a., stwierdził, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa pozytywnego. Wspomniana jednostka, jako osoba prawna, może być stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania. Ustawa może jednak wyznaczyć organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. W takim wypadku będzie on bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. W powołanym wyroku stwierdzono, że: "z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego". Dopuszczenie do złożenia skargi przez organ I instancji doprowadziłoby bowiem do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego byłyby dwa organy administracji publicznej orzekające w danej sprawie, a mianowicie: skarżący (organ pierwszej instancji) i autor decyzji odwoławczej (organ drugiej instancji), a spór między nimi sprowadzałby się do różnego stanowiska co do prawidłowości poszczególnych decyzji. Stanowisko to zostało potwierdzone przez NSA w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 16 lutego 2016 r., I OPS 2/15. Rozpoznając przedmiotową sprawę i mając na uwadze powyższe należało stwierdzić, że Starosta K. jako organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji nie może być stroną niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego, a jego skarga jako niedopuszczalna z uwagi na brak legitymacji skargowej podlegała odrzuceniu. W tym stanie rzeczy należało uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę na podstawie art. 189 w związku z art. 58 § 1 pkt 6 i art. 183 § 2 pkt 1 oraz art. 193 p.p.s.a. Od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości odstąpiono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., ponieważ wniosek Starosty K. o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji P. Kuratora Oświaty z [...] maja 2015 r. nie był żądaniem wszczęcia postępowania na wniosek strony, w rozumieniu art. 61 § 1 k.p.a., lecz wystąpieniem do organu właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji z informacją, że zachodzą przesłanki do wszczęcia z urzędu postępowania nadzorczego.