II SA/Wa 1563/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski (spr.), Sędziowie WSA Andrzej Góraj, Sławomir Antoniuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 marca 2016 r. sprawy ze skargi K. J. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie z dnia [...] czerwca 2015 r. Komendant Główny Policji działając na podstawie art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego po rozpatrzeniu pisma K.J. z dnia [...] lutego 2015 r.: - odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie odwołania od decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] lutego 2015 r. sygn. [...] o odmowie przyznania jednorazowego odszkodowania przysługującego funkcjonariuszowi zwolnionemu ze służby z tytułu doznanego uszczerbku na zdrowiu wskutek choroby pozostającej w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby. W uzasadnieniu podano, iż w dniu 23 lutego 2015 r. do Komendy Głównej Policji wpłynął wniosek K.J., w którym zarzuca on rażące naruszenie przez organ administracji – [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. przepisów prawa oraz podejrzenie niedopełnienia obowiązków służbowych. Przedmiotowe zarzuty odnosi do decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] lutego 2015 r., sygn.: [...] o odmowie przyznania jednorazowego odszkodowania przysługującego funkcjonariuszowi zwolnionemu ze służby z tytułu doznanego uszczerbku na zdrowiu wskutek choroby pozostającej w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby. W swoim piśmie zamieścił też treść odwołania, jakie zamierzał wnieść do sądu pracy - "celem poznania zarzutów". W związku z tak wieloznacznie sformułowanym zakresem żądania, pismami z dnia: 5 marca 2015 r. oraz 13 maja 2015 r. K.J. został wezwany w trybie art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego do uzupełnienia braku formalnego wniesionego podania poprzez podanie żądania kierowanego pod adresem Komendanta Głównego Policji. W dniu 20 maja 2015 r. do Komendy Głównej Policji wpłynęło wezwanie K.J. sporządzone w trybie art. 37 Kpa, stanowiące odpowiedź na kierowane przez organ wezwania do uzupełnienia braków podania. W swoim wezwaniu wymieniony kwestionuje zasadność kierowania do strony wezwań w trybie art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 2 Kpa oraz podał, że domaga się rozpoznania jego podania w takim zakresie, w jakim Komendant Główny Policji jest organem właściwym do jego rozpoznania. Podnosząc powyższe organ wskazał, iż: 1) w zakresie zarzutu dotyczącego rażącego naruszenia przez organ administracji - [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. przepisów prawa oraz podejrzenia niedopełnienia obowiązków służbowych, skarżący powinien złożyć zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia przestępstwa, do organów ścigania właściwych terytorialnie ze względu na miejsce jego popełnienia; 2) w zakresie zarzutu dotyczącego decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] lutego 2015 r., sygn.: [...] o odmowie przyznania jednorazowego odszkodowania oraz złożone podanie uznaje za odwołanie od tej decyzji i tę część żądania czyni przedmiotem swojego rozpoznania; 3) w zakresie żądania polegającego na przesłaniu projektu odwołania, jakie K.J. zamierzał wnieść do sądu pracy, organ wyjaśnił, że celem uzyskania pomocy prawnej z urzędu należy złożyć stosowny wniosek ojej przyznanie z urzędu. Odnosząc się zatem do żądania, o którym mowa w pkt 2, które stanowi faktycznie odwołanie od decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] lutego 2015 r., sygn.: [...] o odmowie przyznania jednorazowego odszkodowania przysługującego funkcjonariuszowi zwolnionemu ze służby z tytułu doznanego uszczerbku na zdrowiu wskutek choroby pozostającej w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby – Komendant Główny Policji wskazał, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie znajdzie art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o świadczeniach odszkodowawczych przysługujących w razie wypadku lub choroby pozostających w związku ze służbą (Dz. U. z 2014 r., poz. 616 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem, od decyzji w sprawie przyznania świadczeń odszkodowawczych, przysługuje odwołanie do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych, na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2014 r., poz. 101 z późn. zm.). Oznacza to, że postępowanie w sprawie odszkodowania przysługującego w razie wypadków i chorób pozostających w związku ze służbą, jest postępowaniem o charakterze administracyjnym w zakresie w jakim dotyczy przyznania lub odmowy przyznania odszkodowania przy czym jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w postanowieniu z dnia 19 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 1485/10 skarga do sądu administracyjnego na decyzję wydaną na podstawie cyt. ustawy jest niedopuszczalna. W związku z powyższym w przedmiotowej sprawie zastosowanie znajdzie art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W przedmiotowej sprawie zachodzi inna uzasadniona przyczyna, o której mowa w art. 61a § 1 Kpa, uniemożliwiająca wszczęcie i prowadzenie postępowania – jest nią brak przepisu materialnego pozwalającego organowi na orzekanie w trybie administracyjnym w przedmiotowej sprawie. Od powyższego postanowienia K.J. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym wniósł o uchylenie w całości przedmiotowego postanowienia. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 290/10 podniósł, iż organ winien w pierwszym rzędzie wyjaśnić kwestię właściwości miejscowej i rzeczowej postępowania odwoławczego. Ponadto strona stwierdziła, że brak było podstaw do przyjęcia, że wniesiona skarga i wnioski w niej zawarte stanowiły odwołanie od decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. o odmowie wypłaty jednorazowego odszkodowania. Już sama treść pisma wskazuje, że nie jest to odwołanie adresowane do Komendanta Głównego Policji, ale do właściwego sądu pracy, zaś skarga zawiera elementy odnoszące się wyłącznie do czynności organu kontroli i nadzoru w przedmiocie naruszenia prawa przez podległy organ, względnie jego funkcjonariuszy publicznych. Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 Kpa, utrzymał w mocy postanowienie własne z dnia [...] czerwca 2015 r. i podtrzymał argumentację przedstawioną w jego uzasadnieniu. W skardze na powyższe postanowienie z dnia [...] lipca 2015 r. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K.J. wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i utrzymanego nim w mocy orzeczenia Komendanta Głównego Policji. Skarżący zarzucił organowi, iż samowolnie zmienił zakres rozpoznawanej sprawy, z postępowania opartego na bezczynności i przewlekłości prowadzenia sprawy przez [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K., a w tym niewłaściwego działania i/lub funkcjonowania tego organu w postępowaniu o wypłatę odszkodowania i jego funkcjonariuszy, oraz uznania, iż organ i/lub jego funkcjonariusze naruszyli przepisy prawa administracyjnego w toku postępowania administracyjnego. Stwierdził, iż Komendant Główny Policji powinien był dokonać kontroli jego sprawy od samego jej początku i zajęcia stanowiska, czy w sprawie doszło do naruszenia właściwego działania i/lub funkcjonowania organu, albo jego funkcjonariuszy, a w tym rażącego naruszenia zasad postępowania administracyjnego i terminów prawem określonych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podał, iż wydanie zaskarżonego postanowienia oraz podtrzymanie w nim argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu z dnia [...] czerwca 2015 r., było zasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jest to więc kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym, według stanu faktycznego sprawy istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu. Oceniając przedmiotowe postanowienie według powyższych kryteriów, uznać należy, iż narusza ono prawo. Stosownie do treści art. 61 § 1 Kpa, strona żądająca wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji. W postępowaniu administracyjnym o charakterze danego pisma decyduje strona je wnosząca, a nie organ, do którego pismo to zostało skierowane. Niedopuszczalne jest zatem, kwalifikowanie wniosku niezgodnie jego treścią, bądź wbrew rzeczywistej woli strony, zwłaszcza, jeśli treść pisma nasuwa jakiekolwiek wątpliwości, jest zredagowana nieprecyzyjnie czy niezrozumiale. Jak słusznie podkreśla się w literaturze, w sytuacji gdy strona formułuje swoje żądanie czy też stanowisko w sposób nieprecyzyjny lub nieporadny, organ nie może sam narzucać własnej interpretacji, lecz powinien dołożyć wszelkich starań w celu sprecyzowania rzeczywistych intencji strony (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2014, s. 46). Niejasności w kwestiach o podstawowym znaczeniu nie mogą zatem zostać przez organy administracji niezauważone i dowolnie odczytane przez organ, gdyż może to doprowadzić do samowolnej zmiany przez organ zgłoszonego żądania i wypaczenia intencji wnoszącego podanie. Stosownie do powyższego, w razie wątpliwości co do charakteru pisma, treści zarzutów, czy też treści żądania, organ obowiązany jest z własnej inicjatywy przeprowadzić postępowanie w celu ustalenia, czy domniemywana treść pisma jest zgodna z wolą osoby, od której ono pochodzi i w tym celu powinien w trybie art. 64 § 2 Kpa wezwać stronę o wyjaśnienie i sprecyzowanie stanowiska. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, iż organ dwukrotnie, pismami z dnia 5 marca 2015 r. i 13 maja 2015 r. wzywał stronę do uzupełnienia braków formalnych wniesionego podania i sprecyzowanie zawartego w nim żądania, jednakże poza stwierdzeniem strony, że nie stanowi to braku formalnego, wątpliwości organu co do treści pisma nie zostały usunięte. Pomimo, że w wezwaniach do usunięcia braków zawarty był rygor pozostawienia podania bez rozpoznania, organ samodzielnie przyjął, że przedmiotem żądania strony jest odwołanie się od decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] lutego 2015 r. i odmówił wszczęcia postępowania, na podstawie art. 61a § 1 Kpa. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona zarzuciła organowi m.in. iż bezpodstawnie przyjęto, że wniesiona skarga i zawarte w niej wnioski stanowiły odwołanie od decyzji [...] KWP w K. Zatem skoro strona na etapie postępowania w przedmiocie ponownego rozpatrzenia sprawy podniosła, iż treść jej skargi została odczytana niezgodnie z jej wolą, obowiązkiem organu było uchylenie postanowienia wydanego dnia [...] czerwca 2015 r. Reasumując, w ocenie Sądu, pismo strony z dnia [...] lutego 2015 r. – określone jako skarga, nie zostało prawidłowo rozpoznane, a rozstrzygnięcie utrzymujące w mocy postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2015 r. o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie odwołania od decyzji, zostało wydane wadliwie, dlatego orzeczono o uchyleniu wydanych w sprawie postanowień. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w wyroku.