VII SA/Wa 1991/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Maria Tarnowska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 marca 2016 r. sprawy ze skargi Z. L. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Starosta [...] decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółce Akcyjnej [...] z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę hali produkcyjnej wraz z infrastrukturą na działkach nr [...], [...], [...] obręb [...] przy ul. [...] w [...]. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji wystąpili Z. L. i B. L.. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r., znak: [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...]. W ocenie Wojewody wnioskodawcy nie wykazali swojego zindywidualizowanego interesu prawnego, który uzasadniałby ich legitymację procesową w postępowaniu dotyczącym decyzji Starosty [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia Z. L., postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...] uchylił na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej: k.p.a.) opisane wyżej postanowienie Wojewody [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W ramach wstępnej, formalnej kontroli dopuszczalności określonego środka prawnego przez organ administracji tylko oczywisty brak interesu prawnego może być przesłanką do uznania, że dana osoba nie ma przymiotu strony, a w konsekwencji odmowy wszczęcia postępowania. Jeżeli natomiast jest konieczne badanie tego interesu w kontekście zebranego w sprawie materiału dowodowego i na podstawie przepisów prawa materialnego, to odbyć się to może wyłącznie w ramach merytorycznego rozpoznania sprawy, po wyjaśnieniu istotnych w tym zakresie okoliczności faktycznych. Odmowa wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej może mieć bowiem miejsce jedynie w sytuacjach oczywistych, nie wymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów. Tylko wówczas kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o wszczęcie postępowania nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu, prawidłowym jest zastosowanie ww. regulacji prawnej. W innych przypadkach postępowanie na żądanie strony wszczyna się zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., a to dopiero stwarza możliwości do szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy. Organ podkreślił, że jeśli ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności wyjaśniających to czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie negatywnego wyniku są podstawą do zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie. Organ wyjaśnił pojęcie "interesu prawnego" w oparciu o art. 28 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, dalej: Prawo budowlane) oraz w oparciu o orzecznictwo wskazał, że krąg stron postępowania w postępowaniu nadzwyczajnym ustala się w oparciu o te same kryteria, co w postępowaniu zwyczajnym. Następnie stwierdził, że pismami z dnia 16 grudnia 2014 r. organ pierwszej instancji wezwał wnioskodawców do wykazania się "prawem władania" nieruchomością znajdującą się w obszarze oddziaływania obiektu objętego kwestionowaną decyzją. W odpowiedzi przy piśmie z dnia 21 grudnia 2014 r. przesłano do organu wojewódzkiego zawiadomienia Sądu Rejonowego w [...] Wydział Ksiąg Wieczystych z dnia [...] września 1997 r., potwierdzające tytuł prawny wnioskodawców do działek nr [...] i [...] w [...], gmina [...], co znajduje potwierdzenie w aktualnej księdze wieczystej nr [...] (elektroniczna księga wieczysta). W związku z powyższym w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego brak było podstaw do zastosowania art. 61a § 1 k.p.a., bowiem w sprawie nie jest oczywista i niewymagająca przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego kwestia, czy działki wnioskodawców nr [...] i [...] położone w [...], gmina [...] znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji, a tym samym czy ich właścicielom przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...]. Biorąc pod uwagę charakter i rozmiar przedmiotowej inwestycji organ odwoławczy uznał, że ustalenie obszaru oddziaływania przedsięwzięcia wymaga analizy przedsięwzięcia w oparciu o przepisy prawa materialnego, która winna być dokonana w toku wszczętego postępowania administracyjnego. Organ wojewódzki zobligowany był więc wszcząć postępowanie na wniosek Z. L. i B. L., a następnie w jego toku ustalić, czy żądający rzeczywiście posiadają interes prawny do wystąpienia z wnioskiem o unieważnienie kwestionowanego przez nich pozwolenia na budowę bowiem kwestia interesu prawnego skarżących nie jest bezsporna. Ponadto stosownie do art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego należy każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Tymczasem w zaskarżonym postanowieniu Wojewoda [...] nie dokonał jakiejkolwiek analizy, czy działki wnioskodawców znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji. Zdaniem organu odwoławczego mając na uwadze charakter i rozmiar inwestycji, a także okoliczność , że inwestycja należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko organ pierwszej instancji winien ustalić, czy realizacja inwestycji nie spowoduje ograniczeń w zagospodarowaniu działek wnioskodawców. Wobec powyższego organ stwierdził, że do wydania postanowienia przez Wojewodę doszło z naruszeniem art. 7, art. 61a § 1, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wyżej opisane rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła Z. L., wnosząc o uznanie jej za stronę postępowania i podtrzymując żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Wskazała, że przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia było wadliwe gdyż wykazała swój interes prawny oraz rażące naruszenia prawa jakim jest dotknięta kwestionowana decyzja. Wyjaśniła, że pozwolenie na budowę dotyczyło zakładu na terenie którego składowane są odpady niebezpieczne, tymczasem w pobliżu znajduje się zbiornik wód podziemnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji rozstrzygnięcia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Oceniając zaskarżone postanowienie pod względem zgodności z prawem sąd uznał, iż nie narusza ono prawa. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem oceny sądu jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...], którym uchylono na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. zaskarżone postanowienie Wojewody [...] o odmowie wszczęcia na wniosek Z. L. i B. L. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. o pozwoleniu na budowę hali produkcyjnej wraz z infrastrukturą. Podstawę materialno prawną postanowienia Wojewody [...] stanowił art. 61a § 1 k.p.a. zgodnie z którym - gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Stosując wskazany przepis organ pierwszej uznał, że wnioskodawcy Z. L. i B. L., którzy nie byli stroną postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją nie wykazali swego indywidualnego interesu prawnego legitymującego ich do udziału w postępowaniu na prawach strony, a tym samym skutecznego złożenia wniosku o wszczęcie postępowania nadzorczego. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym, w kontekście zastosowania art. 61a § 1 k.p.a., dominujące jest stanowisko, że żądanie osoby nie wszczyna postępowania administracyjnego tylko wówczas, gdy z żądania w sposób oczywisty wynika, że wnoszący składa je nie w swojej sprawie lecz np. w interesie społeczności lokalnej. W każdym innym przypadku kiedy brak interesu prawnego wnoszącego żądanie wszczęcia postępowania nie jest tak oczywisty, budzi wątpliwości bądź wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ nie powinien odmawiać wszczęcia postępowania ale kontynuować je i w jego trakcie ustalić status prawny żądającego wszczęcia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2980/12;wyrok NSA z dnia 9 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2945/12; wyrok NSA z dnia 2 (...) kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2872/12; wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1573/11). W niniejszej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo przyjął, że brak było podstaw do zastosowania art. 61 a § 1 k.p.a. Zgodzić należy się z organem odwoławczym, iż kwestia braku posiadania interesu prawnego wnioskodawców nie jest oczywista i wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego celem ustalenia, czy działki wnioskodawców znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji, a tym samym czy ich właścicielom przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...]. Projektowana inwestycja należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a skarżąca wyjaśniła, że działki stanowiące jej własność są położone w odległości ok 60m od zakładu. Z wniosku skarżącej wynika także, iż w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zamieszczono warunek uszczelnienia hal produkcyjnych i placów przed halami geomembraną uniemożliwiającą przedostanie się zanieczyszczeń do środowiska gruntowo-wodnego. Trafnie więc organ odwoławczy wskazał, iż biorąc pod uwagę charakter i rozmiar przedmiotowej inwestycji ustalenie obszaru oddziaływania przedsięwzięcia wymaga analizy przedsięwzięcia w oparciu o przepisy prawa materialnego, która winna być dokonana w toku wszczętego postępowania administracyjnego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na etapie postępowania zażaleniowego nie mógł sanować naruszenia art. 61a §1 k.p.a. które ma charakter formalny i rozstrzyga jedynie kwestię przymiotu strony. Tym samym zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. było w pełni uzasadnione. Zarzuty skarżącej dotyczące wydania decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. o pozwoleniu na budowę z rażącym naruszeniem prawa należy uznać za przedwczesne. Prawidłowe rozstrzygnięcie organu odwoławczego i bezzasadność zgłoszonych zarzutów skargi powodują jej oddalenie stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm). [pic]