VIII SA/Wa 624/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Protokolant Referent stażysta Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi A. M. i R. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie odmowy wydania decyzji nakazującej rozbiórkę garażu oddala skargę. Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2015 roku M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego biorąc za podstawę art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego( DZ.U z 2013 roku, poz. 267 ze zm. dalej jako k.p.a.) oraz art. 83 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane( DZ.U z 2013 roku, poz. 1409 ze zm. dalej jako prawo budowalne) po rozpatrzeniu odwołania R. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. nr [...] z dnia [...] marca 2015 roku, nr [...], odmawiającej wydania decyzji nakazującej rozbiórkę garażu zrealizowanego na działce o nr ew, [...], położonej w R. przy ul. [...] – uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I Instancji. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane na tle następujących ustaleń faktycznych i dokonanej oceny prawnej. W związku z zawiadomieniem R. K. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R.( dalej jako PINB) poinformował strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie budowy garażu na działce położonej w R. przy ulicy [...]. A. i R. M. uzyskali decyzję Prezydenta Miasta R. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 roku udzielającą pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę istniejącego budynku mieszkalnego usytuowanego w granicy z działką nr [...] i [...] oraz wiaty stalowej na samochód osobowy usytuowanego w granicy z działką o nr [...] i nr [...] na terenie nieruchomości położonej przy ul. [...] w R.. W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu [...] grudnia 2014 roku oględzin na posesji stanowiącej współwłasność R. K. ustalono, że w granicy pomiędzy posesjami istnieje budynek garażowy, który został zrealizowany na przełomie 2011/12 roku w miejsce istniejących komórek opartych na ścianie budynku gospodarczego istniejącego na jego działce. Podczas kolejnych oględzin w dniu [...] marca 2015 roku PINB ustalił, iż w miejscu projektowanej wiaty stalowej na samochód osobowy objętej pozwoleniem na budowę nr [...] został wykonany garaż o wymiarach wewnętrznych [...] X [...] m, głębokości [...] m oraz wysokości [...] – [...] m. Na froncie osadzone są wrota uchylne i drzwi. Garaż został dobudowany do starego budynku gospodarczego na posesji inwestora i ściany bocznej i tylnej istniejących przy granicach działki ścianach przy granicy. Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2015 roku PINB odmówił wydania decyzji nakazującej rozbiórkę garażu zrealizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w R.. Organ w uzasadnieniu wskazał, że przedmiotowy garaż został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę, a więc w sprawie nie będzie miał zastosowania przepis art. 48 prawa budowlanego. Nakaz rozbiórki mógłby być ewentualnie wydany na podstawie art. 51 ust.1 pkt 1 prawa budowalnego, jednakże tylko wtedy gdy nie ma możliwości doprowadzenia obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem, a taka sytuacja w sprawie nie zachodzi. Przedmiotowy garaż został wykonany w usytuowaniu zgodnie z projektowaną wiatą. Jego szerokość jest determinowana odległością pomiędzy budynkami gospodarczymi istniejącymi na działce inwestora i wnioskodawcy. Budynek gospodarczy na działce wnioskodawcy został rozebrany. Szerokość zrealizowanego garażu jest mniejsza o [...] cm. Zatwierdzony projekt budowlany przewidywał wykonanie ściany bocznej wiaty od strony działki wnioskodawcy i ściany tylnej. Inwestor nie wybudował nowej ściany bocznej lecz wykorzystał ścianę istniejącą i osadził wrota garażowe w miejscu projektowanego wjazdu pod wiatę samochodu. Powyższe zmiany zdaniem organu I Instancji nie dają podstaw do wydania decyzji opartej na art. 51 ust.1 prawa budowlanego albowiem nie stanowią istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Zdaniem organu odwoławczego stanowisko PINB jest błędne. Organ wskazał, że obiekt został wybudowany w okresie od 2013 do lata 2014 roku, a wiec w okresie gdy pozwolenie na budowę straciło ważność. Pozwolenie na budowę traci ważność jeżeli budowa nie zostanie rozpoczęta przed upływem 2 lat od dnia w którym decyzja stała się ostateczna lub budowa została przerwana nie na dłużej niż dwa lata. Tak więc w niniejszej sprawie nie można mówić o odstępstwach w trakcie realizacji robót budowlanych( uznanych za nieistotne), gdyż inwestor nie posiadał ważnego pozwolenia na budowę. Z tego względu zdaniem organu odwoławczego przedmiotowy garaż został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej. Organ odwoławczy uznał za błędne stanowisko PINB, iż budowa budynku garażowego zamiast projektowanej wiaty stalowej stanowi nieistotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. Wskazywał, że wiata nie jest budynkiem gdyż nie posiada wszystkich ścian, okien i drzwi. Jest to konstrukcja oparta zazwyczaj na słupkach, pokryta dachem. Natomiast budynek jest to obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Nadto do lokalizacji wiat na działce nie mają zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Budynki garażowe mogą być lokalizowane w granicach działek w przypadku gdy decyzja o pozwoleniu na budowę przewiduje taki rodzaj usytuowania bądź w przypadku zapisów wskazanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W ocenie organu odwoławczego PINB ponownie rozpoznając sprawę winien prowadzić postępowanie w sprawie samowolnej realizacji budynku garażowego w granicy uwzględniając, że doszło do naruszenia granicy działki skarżącego. W żadnym wypadku nie można uznać, że wybudowanie budynku garażowego w miejscu projektowanej wiaty o bardzo zbliżonych parametrach nie stanowi istotnego odstępstwa od pozwolenia na budowę. Skargę na decyzję organu odwoławczego wnieśli inwestorzy A. M. i R. M.. W uzasadnieniu skargi wskazywali, iż błędne jest stanowisko organu odwoławczego, iż przedmiotowa inwestycja została zrealizowana w warunkach samowoli budowlanej. Podnosili, że w dniu [...] sierpnia 2008 roku uzyskali decyzję o pozwoleniu na budowę – rozbudowę i nadbudowę istniejącego budynku mieszkalnego wybudowanego w granicy z działką nr ew. [...] oraz budowę wiaty stalowej na samochód osobowy w granicy z działką nr ew. [...] i [...] . Przed rozpoczęciem prac został zarejestrowany dziennik budowy oraz został powołany kierownik budowy. Co prawda w trakcie trwania budowy zaginął dziennik budowy, to roboty budowalne były kontynuowane tylko z przerwami na czas zimy i przerwa nigdy nie była większa niż 2 lata. Organ odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż organ odwoławczy po rozpatrzeniu odwołania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi I Instancji. Takie rozstrzygnięcie może zostać wydane gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy wskazał, że przede wszystkim błędne jest ustalenie, iż przedmiotowy garaż został wybudowany legalnie w ramach wydanego w dniu [...] sierpnia 2008 roku pozwolenia na budowę – rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego oraz budowę wiaty metalowej na samochód usytuowanej w granicy z działką nr ew. [...] i [...] na terenie nieruchomości położonej w R. przy ul. [...]. Organ odwoławczy powołując się na oświadczenie R. M. ustalił, iż garaż był budowany już po wygaśnięciu decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ przywołał treść art. 37 ustawy prawo budowlane, według brzmienia na datę wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, tj. [...] sierpnia 2008, który to przepis stanowił, że decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 2 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 2 lata. W ocenie Sądu należy uznać, że dokonana ocena, iż roboty budowlane wykonane przy garażu w okresie od 2013 do lata 2014 roku były wykonywane w warunkach samowoli budowlanej jest dowolna i w pełni nie znajduje odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Fakt, że roboty budowlane były wykonywane w okresie roku 2013 i 2014 podczas gdy pozwolenie na budowę pochodzi z [...] sierpnia 2008 roku jeszcze nie może jednoznacznie przesądzać, że roboty zostały wykonane w ramach samowoli budowlanej. Decyzja o pozwoleniu na budowę z sierpnia 2008 roku obejmowała zezwolenie na wykonanie robót budowlanych związanych z nadbudową i rozbudową budynku mieszkalnego i obiektu wiaty stalowej. Okresy 2 letnie związane z rozpoczęciem budowy i przerwy w robotach budowlanych nie muszą odnosić się do całości robót budowlanych, a wystarczy że choćby jeden z obiektów został rozpoczęty w okresie 2 letnim, to pozwolenie nie traci ważności( por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie z 29 lutego 2012 roku, syg. akt II SA/Go 31/12, Lex nr 1123202). Uznanie, że pozwolenie na budowę wygasło musiałoby wynikać z ustaleń, iż roboty budowlane nie zostały rozpoczęte w okresie 2 lat, bądź przerwa w robotach była większa niż 2 lata. Takich ustaleń organ rozstrzygając sprawę nie poczynił, co w ocenie Sądu nie dawało podstaw do jednoznacznego przesądzania, iż wykonane prace przy budowie garażu zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej. Fakt, że doszło do zaginięcia dziennika budowy, który winien obrazować wykonywane prace nie może powodować, że ustalenia o zakresie i terminach prowadzonych robót budowlanych nie mogą zostać ustalone. Należy zgodzić się z organem odwoławczym, że ustalenia i dokonana ocena, iż inwestorzy w ramach realizacji określonego w pozwoleniu na budowę obiektu określonego jako wiata stalowa na samochód dokonali nieistotnych odstępstw od zaakceptowanego projektu. Należy zgodzić się z organem odwoławczym, że PINB uznając, iż doszło do nieistotnych odstęp poprzestał na powierzchownej analizie obiektu, który miał zostać wybudowany na podstawie projektu budowalnego. Już z protokołu oględzin wynika, iż w miejscu projektowanej wiaty stalowej wykonany został garaż z jednoczesnym wykorzystaniem muru po budynku gospodarczym, który znajdował się na działce R. K., który został samowolnie podwyższony. Co prawda wiata stalowa miała być usytuowana pomiędzy istniejącymi budynkami gospodarczymi, ale z założeń projektu nie wynika aby obiekt miał zostać wybudowany z wykorzystaniem, nadbudową ściany należącej do sąsiada, bez jego wiedzy i ewentualnej zgody. O istotnym odstąpieniu możemy mówić przede wszystkim wtedy gdy dochodzi do naruszenia charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego (kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość, liczba kondygnacji). Brak wszechstronnej oceny projektu budowalnego – wiaty stalowej i wykonanego garażu, i uznanie, że doszło tylko do nieistotnych odstępstw od projektu jest oceną ze wszech miar dowolną. Organ ponownie rozpoznając sprawę musi przede wszystkim poczynić ustalenia, czy doszło do wygaśnięcia decyzji z dnia [...] sierpnia 2008 roku, nr [...], o pozwoleniu na budowę udzielonego A. i R. M.. Ustalenia te muszą mieć oparcie w zebranym materiale dowodowym z którego będzie wynikać, że budowa nie została rozpoczęta w okresie 2 lat, od dnia gdy decyzja stała się ostateczna, bądź budowa została przerwana na czas dłuższy niż 2 lata. Wtedy organ zastosuje procedurę jak do obiektu wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej. W sytuacji gdy z ustaleń będzie wynikać, że wiata stalowa została wykonana w ramach wydanego pozwolenia na budowę organ przeprowadzi szczegółowe wyjaśnienia czy i jakie odstępstwa zostały dokonane przez inwestorów, biorąc pod uwagę projekt budowlany i rzeczywiście zrealizowany obiekt oraz wypowie się co do charakteru odstępstw. Jeżeli chodzi o lokalizację danego obiektu, to organ jest związany decyzją o pozwoleniu na budowę. Jeżeli organ uzna, że przedmiotowe odstępstwa mają charakter istotnych odstępstw przeprowadzi postępowanie w trybie art. 51 ust.1 pkt 3 ustawy prawo budowlane i wyda stosowne rozstrzygnięcie, które będzie znajdowało swoje oparcie w zgromadzonym materialne dowodowym, ocenionym zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów oraz odpowiednio uzasadnione. W związku z tym, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres spraw miał istotny wpływ na rozstrzygnięcie należało uznać, że organ prawidłowo zastosował przepis art. 138 § 2 k.p.a. Z tych też względów biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a. oddalono skargę.