II SA/Go 31/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas (spr.) Sędzia WSA Joanna Brzezińska Protokolant referent - stażysta Malwina Tomiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2012 r. sprawy ze skargi R.W. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego R.W. kwotę 350 (trzysta pięćdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] października 2011r. ([...]) Starosta, na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243. poz. 1623. ze zm.) oraz art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego, orzekł wygaśnięcie decyzji Urzędu Rejonowego nr [...] z dnia [...] grudnia 1996 r. wydanej dla Usługowej Spółdzielni, na inwestycję obejmującą budowę pawilonów handlowych w zabudowie tymczasowej - ETAP 2. na działce [...], w części dotyczącej pawilonów handlowych od nr 1 do nr 7. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu [...] lipca 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wystąpił z pismem do tutejszego organu o podjęcie postępowania w sprawie wygaszenia z urzędu w trybie art. 37 ust. 1 prawa budowlanego decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 1996 r. znak: [...] wydanej przez Urząd Rejonowy dla Usługowej Spółdzielni na budowę ww. pawilonów handlowych w zabudowie tymczasowej. Dalej organ poinformował, że również [...] lipca 2011r. wpłynęło (do wiadomości Starostwa) postanowienie nr [...] z dnia [...] lipca 2011r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego ([...]) informujące o zawieszeniu postępowania administracyjnego naprawczego toczącego się w tamtejszym organie w sprawie R.W., a dotyczącego budowy pawilonów handlowych w zabudowie tymczasowej, zlokalizowanych na działce nr [...] (wydzielonej z działki nr [...] po uzyskaniu pozwolenia na budowę) przy ul. [...], z istotnymi, odstąpieniami od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę. Postanowieniem tym PINB, powołując się na art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, zawiesił swoje postępowanie w tej sprawie, ze względu na konieczność rozstrzygnięcia przez Starostę zagadnienia w zakresie stwierdzenia wygaśnięcia ww. decyzji pozwolenia na budowę z dnia [...] grudnia1996 r. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011r. ([...])Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w postanowienie PINB. Z treści uzasadnienia opartego na oświadczeniach R.W. jednoznacznie wynika, że przedmiotowa inwestycja użytkowana jest jako lokal gastronomiczny od 14 lat, bez uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie oraz że od momentu jej zakupu w dniu [...] października 1997 r. nie były prowadzone na niej żadne roboty budowlane. Starosta wskazał, iż zgodnie z art. 37 ust. 1 prawa budowlanego decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Na podstawie postanowienia WINB oraz w oparciu o akta zgromadzone w sprawie, Starosta stwierdził, że na przedmiotowym obiekcie od [...] października 1997 r. nie prowadzono żadnych robót budowlanych,. Tym samym przerwa w budowie jest dłuższa niż 3 lata i należało orzec o wygaśnięciu decyzji pozwolenia na budowę. Odwołanie od powyższej decyzji złożył R.W., który wniósł o jej uchylenie i umorzenie z uwagi na to, że stało się bezprzedmiotowe, ewentualnie o uchylenie decyzji i zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania odwoławczego od postanowienia PINB z dnia [...] lipca 2011r. Zdaniem odwołującego się postępowanie w sprawie wygaszenia pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowe bowiem nie ma zastosowania w rozpatrywanej sprawie, gdyż pawilon jest użytkowany od ponad 14 lat i nie jest w budowie, a wszelkie roboty budowlane zostały zakończone w 1997r. (dowodem są wpisy w dzienniku budowy). Decyzją z dnia [...] listopada 2011r. ([...]) Wojewoda, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kodeksu postępowania administracyjnego, umorzył postępowanie odwoławcze. W ocenie Wojewody fakt posiadania przez R.W. tytułu prawnego do nieruchomości gruntowej i budynków, nie oznacza automatycznie, że jest on strona postępowania w sprawie wygaśnięcia decyzji pozwalającej na budowę tych budynków. Organ odwoławczy podał, że aby uznać daną osobę za stronę postępowania w sprawie wygaśnięcia decyzji pozwalającej na budowę musi ona wykazać, iż jej interes prawny został naruszony poprzez niepodjęcie przez inwestora budowy lub przerwanie budowy na czas dłuższy niż 3 lata. W ocenie Wojewody interes prawny R.W. wynikający z tytułu prawnego do nieruchomości gruntowej i budynków, nie został w żaden sposób naruszony, bowiem bez względu na to czy Usługowa Spółdzielnia (adresat decyzji pozwolenia na budowę) przerwała budowę na czas dłuższy niż 3 lata czy też nie, prawo R.W. do nieruchomości i obiektów jak i stan w jakim je nabył, z tego powodu nie ulegną zmianie. Skargę na powyższą decyzję Wojewody złożył R.W., który podtrzymał swoje stanowisko zawarte w odwołaniu od decyzji Starosty oraz stwierdził, iż nie rozumie w jaki sposób w postępowaniu przez PINB jest jedyną stroną postępowania, dla Starosty był razem z Usługową Spółdzielnią stroną postępowania, ale dla Wojewody już tą stroną nie jest i od rozstrzygnięć Starosty nie może się odwoływać. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację tożsamą z zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny kontroluje zaskarżoną decyzję w aspekcie jej zgodności z prawem, nie podlega natomiast kontroli i ocenie tego sądu to, czy także w kryteriach słuszności, celowości bądź sprawiedliwości społecznej rozstrzygnięcie organu administracji jest słuszne. Wyjaśnić również należy, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej jako "ppsa", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż postępowanie w sprawie o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę jest postępowaniem odrębnym od tego prowadzonego o pozwolenie na budowę. Wobec tego organy administracyjne prowadzące postępowanie w przedmiocie wygaśnięcia decyzji winny ustalić, kto powinien brać w nim udział jako strona, a więc komu aktualnie przysługuje interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa. Podkreślenia również wymaga fakt, iż przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest decyzja Wojewody, którą stwierdził, iż R.W. nie jest stroną postępowania w sprawie wygaśnięcia decyzji Urzędu Rejonowego nr [...] z dnia [...] grudnia 1996r r. wydanej dla Usługowej Spółdzielni, na inwestycję obejmującę budowę pawilonów handlowych w zabudowie tymczasowej - ETAP 2. na działce [...]. w części dotyczącej pawilonów handlowych od nr 1 do nr 7. Skarżący jest użytkownikiem wieczystym działki nr [...] (wyodrębnionej z działki [...], na którą decyzją z dnia [...] grudnia 1996r. wydano pozwolenie na budowę) zabudowanej pawilonami handlowymi w zabudowie tymczasowej. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy (pismo Starosty z dni [...] października 2011r.) R.W. w dniu [...] października 1997r. odkupił od Usługowej Spółdzielni część pawilonów budowanych na podstawie ww. decyzji i od tej daty pawilony te są użytkowane jako lokal gastronomiczny, bez wcześniejszego uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W wyroku z dnia 27 czerwca 2006 r. (sygn. akt II GSK 100/06, LexPolonica nr 1048650) Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, iż interes prawny, decydujący w świetle art. 28 kpa o statusie strony w postępowaniu administracyjnym, powinien wynikać z norm prawa materialnego. Mogą to być przy tym nie tylko normy prawa administracyjnego, ale także prawa cywilnego. Właściciele nieruchomości są traktowani jako strony w postępowaniu administracyjnym, np. z zakresu prawa budowlanego, planowania przestrzennego lub ochrony środowiska. Z kolei w wyroku z dnia 9 marca 2011 r. (sygn. akt II SA/Gl 1344/10, LexPolonica nr 2536969) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach podał, iż interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa oznacza występowanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu a sprawą administracyjną, w której może nastąpić konkretyzacja tych uprawnień i obowiązków. W niniejszej sprawie rozważenia wymaga jaki wpływ ma decyzja o wygaśnięciu pozwolenia na budowę na sytuację (prawa i obowiązki) skarżącego. Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243. poz. 1623. ze zm.) decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Rozpoczęcie albo wznowienie budowy, w przypadkach określonych w ust. 1, art. 36a ust. 2 albo w razie stwierdzenia nieważności bądź uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, może nastąpić po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28, albo decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 4 (art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane). Podkreślić trzeba, iż sam fakt, że postępowanie przed organami nadzoru budowlanego w sprawie budowy przedmiotowych pawilonów z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę zostało zawieszone winno dać Wojewodzie do myślenia. W motywach uzasadnienia postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2011r. ([...]) o zawieszeniu ww. postępowania, organ nadzoru podał, iż "w sytuacji ujawnienia prowadzenia robót budowlanych z istotnym odstąpieniem od warunków udzielonego pozwolenia na budowę obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest doprowadzenie takich robót do stanu zgodnego z prawem". W tym postępowaniu jedyną stroną jest R.W., czyli można powiedzieć, iż postępowanie jest prowadzone niejako "przeciwko niemu". W cytowanym powyżej postanowieniu WINB wskazał również, iż "oczywistym jest, że zakres działań naprawczych w związku z realizacją przedmiotowej inwestycji z istotnym odstąpieniem od warunków udzielonego pozwolenia na budowę nie obejmuje robót wykonanych zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę. Natomiast inny jest zakres postępowania naprawczego w sytuacji, gdyby wyeliminowana została z obrotu prawnego decyzja o pozwoleniu na budowę w drodze jej wygaśnięcia. Obejmować musiałby całość dotychczas wykonanych robót budowlanych". Zakres działań naprawczych, którymi zostanie "obciążony" skarżący będzie więc zależał od tego czy decyzja Urzędu Rejonowego nr [...] z dnia [...] grudnia 1996 r. obejmująca budowę pawilonów handlowych w zabudowie tymczasowej będzie wygaszona czy też nie. Należy odróżnić sytuację, w której rozpoczęcie budowy miało miejsce na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego, od takiej w której rozpoczęcie budowy miało miejsce na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, budowa nie została dokończona, ale część prac budowlanych wykonano zgodnie z udzielonym (obowiązującym) pozwoleniem. Wobec tego nie można utrzymywać, iż wygaszenie ww. decyzji pozostaje bez wpływu na sferę praw i obowiązków skarżącego. Nie można też pozostawić ocenę interesu prawnego strony skarżącej na stwierdzeniu, iż interes prawny R.W. wynikający z tytułu prawnego do nieruchomości gruntowej i budynków, nie został w żaden sposób naruszony, bowiem bez względu na to czy Usługowa Spółdzielnia Pracy (adresat decyzji pozwolenia na budowę) przerwała budowę na czas dłuższy niż 3 lata czy też nie, prawo R.W. do nieruchomości i obiektów jak i stan w jakim je nabył, z tego powodu nie ulegną zmianie. Podkreślić należy, że działania "naprawcze" np. zobowiązanie do złożenia w określonym terminie projektu budowlanego zamiennego, który będzie uwzględniał wykonane już roboty budowlane oraz roboty budowlane, które należy wykonać, aby doprowadzić już wykonane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem, będzie musiał wykonać właściciel. Nieprawidłowo przeprowadzone pod względem procesowym przez organ odwoławczy postępowanie i konieczność jego ponownego przeprowadzenia przy udziale osób, mających interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa, powoduje, że w chwili obecnej przedwczesne byłoby odnoszenie się do podniesionych w skardze zarzutów merytorycznych. Jedynie na marginesie wskazać należy, iż w ocenie Sądu nie zostało również przez organy należycie wyjaśnione (a przynajmniej nie jest to odzwierciedlone w aktach), czy w sprawie nie zachodzą przesłanki do wygaszenia przedmiotowej decyzji w innej części (niż określonej w zaskarżonej decyzji) na podstawie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego. W tym miejscu wskazać należy, iż rozpoczęcie prac budowlanych, mających na celu realizację choćby jednego tylko obiektu spośród wymienionych w pozwoleniu na budowę przed upływem 3 lat od jego wydania, ma ten skutek, że pozwolenie to nie traci ważności w odniesieniu do pozostałych obiektów, choćby budowa ich została rozpoczęta po upływie 3 lat (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 1987 r., sygn. akt IV SA 693/86, ONSA 1987/1 poz. 37). Z akt nie wynika dlaczego wygaszono akurat pozwolenie na budowę w części dotyczącej pawilonów 1-7, a nie np. w części dotyczącej pawilonów 1-6 czy 1-8 (pawilonów w sumie jest 9). Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cyt. ustawy.