VII SA/Wa 1467/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), , Sędzia WSA Maria Tarnowska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Protokolant ref. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2016 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] 6 w Ł. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2015 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania organu I instancji oddala skargę [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] listopada 2014r., znak: [...] na podstawie art. 6, ust. 1 pkt 1 lit " c", art. 7, pkt 1, art. 36 ust. 1 pkt 10, art. 89 pkt 2, art. 91 ust. 4, pkt 4 i 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków o opiece nad zabytkami ( Dz. U. z 2003r., nr 162, poz. 1568 ze zm.) w związku z § 7 i § 18 Rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 27 lipca 2011r. (Dz. U. nr 165/2011, poz. 987) w trybie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267 ), zwanej dalej kpa, po rozpatrzeniu wniosku Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...] w [...] o wydanie decyzji - nie pozwolił na umieszczenie reklamy wielkoformatowej na ścianie szczytowej (południowej) budynku położonego przy ul. [...] w [...], objętego ochroną konserwatorską na podstawie wpisu do rejestru zabytków pod numerem [...] (decyzja z dnia [...] stycznia 1971r.), według załącznika graficznego. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że przedmiotowa nieruchomość – kamienica czynszowa wzniesiona w latach 1911-1912 wpisana jest do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] pod numerem [...]na mocy decyzji z dnia [...] stycznia 1971r. Wpis ten obejmuje zarówno kamienicę frontową z bogatą dekoracją secesyjną, jak i trzy oficyny boczne. Organ I instancji stwierdził, że proponowana przez wnioskodawcę forma reklamy nie jest dostosowana swoim rozmiarem do zabytkowej elewacji, przez co w dużym stopniu ją zasłania. Umieszczenie takiej reklamy wpłynie negatywnie na wygląd zewnętrzny kamienicy, stanowiąc silny dodatkowy akcent niezwiązany z architekturą budynku. [...]Wojewódzki Konserwator Zabytków podniósł również, iż przedmiotowa reklama została już zawieszona bez jego zgody, a właścicielowi nieruchomości została wydana decyzja z dnia [...] listopada 2013r. nakazująca usunięcie samowolnie zawieszonej reklamy wielkoformatowej ze ściany szczytowej ( południowej ) budynku frontowego, od której to właściciel złożył odwołanie. Ww. decyzja została uchylona w całości a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Na koniec organ I instancji podkreślił, że zadaniem organów konserwatorskich pozostaje ochrona zabytku przed obniżeniem lub utratą jego wartości historycznych, artystycznych, kulturowych i naukowych, których zachowanie leży w szeroko pojętym interesie społecznym. Jednym z aspektów tej ochrony jest uporządkowanie i standaryzacja urządzeń reklamowych, dzięki czemu nie będą one zasłaniać ani ingerować swoją nowoczesną, często również agresywną formą w zabytkowe elewacje budynków tworzących historię materialną miasta. Odwołanie od ww. decyzji wniosła Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...]w [...] Po rozpatrzeniu ww. odwołania, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] kwietnia 2015r., znak: [...] na podstawie art. 7 pkt 1 , art. 36 ust. 1 pkt 10, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014r., poz. 1446) oraz art. 17 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że właściwość organu konserwatorskiego w niniejszej sprawie wynika z faktu, że kamienica przy ul. [...] w [...] jest wpisana do rejestru zabytków pod numerem [...]decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] stycznia 1971r. Zgodnie z treścią tej decyzji ochroną objęto kamienicę czynszową jako charakterystyczny przykład architektury secesyjnej. Obiekt należy do układu urbanistycznego ulicy [...] obejmującego zabudowę na odcinku od pl. [...] do al. [...] i ul. [...], wpisanego do rejestru zabytków ww. decyzją. Organ odwoławczy powołał przepis art. 36 ust. 1 pkt 10 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga umieszczanie na zabytku wpisanym do rejestru urządzeń technicznych, tablic, reklam oraz napisów. Następnie organ II instancji podał, iż z akt sprawy wynika, że przedmiotowa reklama wielkopowierzchniowa została już zamontowana. W takiej sytuacji organ odwoławczy stwierdził, że brak jest możliwości wydania pozwolenia na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 10 ww. ustawy w trybie art. 104 kpa na działania, które już zostały zrealizowane. Organ odwoławczy uznał, że zaistniała podstawa w niniejszej sprawie do umorzenia postępowania, w myśl art. 105 § 1 kpa jako bezprzedmiotowego z uwagi na to, iż brak jest podstaw do merytorycznego rozpoznania sprawy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2015r., znak: [...] wniosła Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] w [...] Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 36 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 23 lipca 20013r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, przez błędną jego wykładnię wobec uznania przez organ odwoławczy, iż uprzednie umieszczenie reklamy bez uzyskania pozwolenia wyłącza możliwość jego następczego udzielenia, 2) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) art. 105 § 1 kpa wobec uznania, iż postępowanie w sprawie pozwolenia na umieszczenie reklamy na budynku przy ul. [...] w [...] stało się bezprzedmiotowe, które uchybienie doprowadziło do naruszenia b) art. 138 § 1 pkt 2 kpa poprzez uchylenie decyzji organu I instancji oraz umorzenie postępowania I instancji, w sytuacji gdy organ w sprawie dotyczącej umieszczenia na zabytku wpisanym do rejestru reklamy, wobec istnienia podstaw do merytorycznego rozpoznania sprawy, winien wypowiedzieć się w formie decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego tj. art. 36 ust. 1 pkt 10 ww. ustawy, polegającym na jego błędnej wykładni, która doprowadziła do uznania, iż uprzednie umieszczenie reklamy bez zgody organu I instancji uniemożliwia wydanie przedmiotowego pozwolenia. Zdaniem strony skarżącej skoro w ustawie nie wskazano, że chodzi o zgodę uprzednią nie ma przeszkód aby zgoda dotyczyła reklamy już umieszczonej. W ocenie skarżącej pozwolenie na umieszczenie reklamy może zostać wydane nie tylko przed jej umieszczeniem, ale także na wniosek uprawnionego podmiotu złożony również po jej umieszczeniu. Wobec powyższego okoliczność, iż reklama została już umieszczona na zabytku nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie z art. 36 ust. 1 pkt 10 ww. ustawy. Wskutek powyższego skarżąca podnosi, iż nie może być mowy o bezprzedmiotowości postępowania wobec aktualnej konieczności wydania pozwolenia (o charakterze następczym) na umieszczenie reklamy na przedmiotowym budynku. Zdaniem strony skarżącej niezasadnym było umorzenie postępowania w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. –Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skargę należało oddalić. Przedmiotem postępowania Sądu była decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2015r., znak: [...], którą uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2014r. niepozwalającą na umieszczenie reklamy wielkoformatowej na ścianie szczytowej (południowej) budynku położonego przy ul. [...] w [...], objętego ochroną konserwatorską na podstawie wpisu do rejestru zabytków pod numerem [...] (decyzja z dnia [...] stycznia 1971r.), według załącznika graficznego i umorzył postępowanie organu I instancji. Powyższe rozstrzygnięcie organ podjął na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 kpa i art. 105 § 1 kpa. W myśl art. 105 § 1 kpa gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W piśmiennictwie przyjmuje się, iż bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. C. H. Beck, Warszawa 2011, str. 410 - 411). Innymi słowy, bezprzedmiotowość postępowania oznacza powstanie sytuacji, w której sprawa administracyjna przestaje istnieć. Aby taki stan rzeczy zaistniał nastąpić musi takie zdarzenie prawne lub faktyczne, które spowodowałoby, że przestała istnieć ta szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu) a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo materialne łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej. Tożsame stanowisko w tej kwestii prezentuje orzecznictwo sądowe. Na przykład w wyroku z dnia 4 marca 2013r. sygn. akt II SA/Wr 776/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (Lex nr 1303627) wskazał, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Przesłanka umorzenia postępowania może istnieć jeszcze przed wszczęciem postępowania, co zostanie ujawnione dopiero w toczącym się postępowaniu, a może ona powstać także w czasie trwania postępowania, a więc w sprawie już zawisłej przed organem administracyjnym. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 września 2012 r. sygn. akt II GSK 1096/12 (Lex nr 1218383) wyraził pogląd, iż decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony. Wywiera ona inny skutek: przyjmuje, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy. Skutki tej decyzji mają charakter procesowy. Nie kształtuje się stosunek materialnoprawny. Przenosząc poczynione wyżej ogólne uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd podziela argumentację przyjętą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nie było kwestionowane w rozpatrywanej sprawie, iż kamienica przy ul. [...] w [...] jest wpisana do rejestru zabytków. Usytuowana jest w obszarze układu urbanistycznego ulicy [...] obejmującego zabudowę na odcinku od pl. [...] do al. [...] i ul. [...]. Organ wskazał, że wpis do rejestru został dokonany decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] stycznia 1971r. pod numerem [...]. Wskazać należy, iż przedmiot, zakres i formy ochrony zabytków oraz opieki nad nimi określa ustawa z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014r, poz. 1446 ze zm.) oraz akty wykonawcze do tej ustawy. Zgodnie z treścią z art. 36 ust. 1 pkt 10 ww. ustawy umieszczanie na zabytku urządzeń technicznych, tablic, reklam oraz napisów wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Podkreślić należy, że objęcie ochroną konserwatorską poprzez wpisanie układu urbanistyczno-architektonicznego miasta do rejestru zabytków nie oznacza, że na terenie tym zabronione są jakiekolwiek działania, w tym umieszczanie na zabytku wpisanym do rejestru urządzeń technicznych, tablic, reklam oraz napisów. Jednak każdorazowo przed prowadzeniem prac o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 10 powołanej wyżej ustawy inwestor powinien uzyskać pozwolenie organu konserwatorskiego, który oceni dopuszczalność ich realizacji pod względem wpływu na zachowanie walorów zabytkowych chronionego obszaru. Powyższe oznacza, że pozwolenie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 pkt 10 ww. ustawy wydawane jest dla inwestycji, która realizowana będzie po jego uzyskaniu. Pozwolenie takie nie może być pozwoleniem następczym, wydanym już po wykonaniu urządzenia reklamowego. Podkreślić należy, że decyzja o pozwoleniu na umieszczanie na zabytku wpisanym do rejestru urządzeń technicznych, tablic, reklam ma charakter decyzji uprawniającej właściciela do rozpoczęcia prac. Może więc dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że na budynku przy ul. [...] w [...] umieszczono już wielkoformatową reklamę. Wobec powyższego wydanie decyzji uprawniającej do tych działań nie jest już możliwe, nie można bowiem w tej sytuacji wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie co do istoty. Słusznie zatem uznał organ odwoławczy, stwierdził, iż postępowanie w sprawie dotyczącej wyrażenia zgody na umieszczenie reklamy na budynku objętym ochroną konserwatorską jest w takich okolicznościach bezprzedmiotowe. W świetle powyższego zarzuty podnoszone w skardze przez stronę skarżącą są bezpodstawne. Stwierdzić należy, iż przed zamontowaniem przedmiotowej reklamy wielkopowierzchniowej na ścianie budynku przy ul. [...] w [...] właściciel powinien uzyskać pozwolenie konserwatorskie, albowiem taki obowiązek wynikał wprost z treści art. 36 ust. 1 pkt 10 ustawy o ochronie zabytków. Reasumując, Sąd doszedł do przekonania, że organ odwoławczy prawidłowo stwierdził, iż w realiach tej sprawy brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji w trybie art. 36 ust. 1 pkt 10 ww. ustawy i w trybie art. 105 § 1 kpa umorzył postępowanie I instancji. W toku postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji Sąd nie stwierdził istotnych naruszeń przepisów prawa materialnego i procesowego, wobec czego brak było podstaw prawnych do uchylenia zaskarżonej decyzji. W tych okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.