II OSK 1675/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Roman Hauser sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 1181/15 w sprawie ze skargi B. T. i M. T. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 22 marca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyniku rozpoznania skargi B. T. i M. T. uchylił postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2015 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] marca 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Tarnobrzegu umorzył postępowanie prowadzone w sprawie legalności budowy ogrodzenia działek nr [...]. Rozstrzygnięcie to doręczono B. T. i M. T. w dniu 26 marca 2015 r., którzy w dniu 8 kwietnia 2015 r. nadali w placówce operatora pocztowego InPost S.A. przesyłkę zawierającą odwołanie od ww. decyzji. Postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu, bowiem InPost S.A. nie jest operatorem wyznaczonym w rozumieniu Prawa pocztowego, a zatem przepis art. 57 § 5 pkt 2 K.p.a. nie miał zastosowania w sprawie. Decydująca w tej sytuacji była data wpływu pisma do adresata. Wnioskiem z dnia 10 czerwca 2015 r. B. T. i M. T. zwrócili się o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Zdaniem wnioskodawców, uchybienie terminowi nie nastąpiło z ich winy, gdyż nie zostali poinformowani, że jego dochowanie następuje wyłącznie w sytuacji nadania pisma w placówce Poczty Polskiej, zaś wiele urzędów korzysta z usług InPostu. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 58 § 2 i art. 59 § 2 K.p.a. odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Zdaniem organu, okoliczności podnoszone przez wnioskodawców sprowadzają się do stwierdzenia nieznajomości prawa i postępowania przed organami, a nieznajomość prawa szkodzi i nie może usprawiedliwiać niezłożenia odwołania w terminie. Skargę na powyższe postanowienie złożyli B. T. i M. T., wnosząc o jego o uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania oraz wskazując na naruszenie art. 57 § 5 pkt 2 oraz art. 9 K.p.a. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że konsekwencje oddania pisma procesowego w placówce innej niż wyznaczonego operatora pocztowego zostały przesądzone w uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 19 października 2015 r. sygn. akt I OPS 1/15, w której uznano, że oddanie przed upływem przewidzianego prawem terminu pisma procesowego, w sprawie sądowoadministracyjnej, w polskiej placówce pocztowej innego operatora niż operator wyznaczony w rozumieniu art. 83 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 178 ust. 1 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. poz. 1529) nie skutkuje zachowaniem terminu w sytuacji, gdy pismo dostarczono sądowi po jego upływie. Sąd pierwszej instancji podzielił to stanowisko. Chociaż odnoszące się do art. 83 § 3 P.p.s.a., to jednak wobec tożsamości regulacji w art. 57 § 5 pkt 2 K.p.a. jest ono też aktualne również w odniesieniu do oceny zachowania terminu do wniesienia odwołania w postępowaniu administracyjnym. Wskazując na stan faktyczny sprawy, Sąd zaznaczył, że aby ustalić znaczenie użytego w art. 57 ust. 5 pkt 2 K.p.a. terminu "operator wyznaczony" strona winna zapoznać się z treścią art. 178 ust. 1 Prawa pocztowego. Nie ulega wątpliwości, że skarżący nie zostali pouczeni przez organ I instancji o tym, że operatorem wyznaczonym w rozumieniu K.p.a. jest wyłącznie Poczta Polska S.A. i tylko data oddania pisma w jej placówce stanowi o dochowaniu terminu do dokonania danej czynności. Z akt nie wynika również, aby o problematyce dochowania terminu stanowiącej przedmiot sporu w sprawie skarżący dowiedzieli się wcześniej niż w dacie doręczenia im postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a zatem istotnie mogli oni nie mieć wiedzy o konieczności nadania odwołania za pośrednictwem Poczty Polskiej S.A. Sąd pierwszej instancji wskazując na art. 9 K.p.a. uznał, że regulacja ta nakłada na organy obowiązek poinformowania stron, o skutkach nadania pisma procesowego za pośrednictwem operatora innego niż Poczta Polska S.A. w zakresie dochowania terminu przewidzianego na dokonanie danych czynności. Jeżeli zaś organy w żadnym z przesłanych stronie pism nie pouczyły jej o konsekwencji skorzystania z operatora innego niż Poczta Polska S.A., to nie mogą automatycznie stanąć na stanowisku, że strona ponosi wyłączną winę w uchybieniu terminu. Zdaniem Sądu stanowisko organu o braku obowiązku poinformowania stron o skutkach wyboru operatora pocztowego innego niż Poczta Polska S.A. stanowiło naruszenie art. 9 K.p.a., a uchybienie to niewątpliwie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem od winy wnioskodawcy uzależnione jest rozpatrzenie wniosku o przywrócenie terminu, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonego postanowienia. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 w zw. z art. 209 i 205 § 1 P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. P.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt w zw. z art. 57 § 5 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 178 ust. 1 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe (Dz. U. poz. 1529) poprzez uznanie, że oddanie przed upływem przewidzianego prawem terminu pisma procesowego w sprawie administracyjnej w polskiej placówce pocztowej innego operatora niż operator wyznaczony, nie skutkuje zachowaniem terminu w sytuacji, gdy pismo dostarczono organowi po jego upływie, ale stanowi uprawdopodobnienie braku winy w uchybieniu terminu do dokonania czynności procesowej (wniesienia, odwołania), przesadzającym o obowiązku przywrócenia terminu do dokonania tej czynności, 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. P.p.s.a. w zw. z art. 9 K.p.a. poprzez uznanie, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją naruszono ww. przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższe zarzuty, organ odwoławczy wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego na jego rzecz od skarżących, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przypisanych, w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej. Na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. organ odwoławczy złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wnieśli o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a.: "Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów" (art. 182 § 3 P.p.s.a.). Ponieważ w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy złożył stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych w odpowiedzi na skargę kasacyjną Sąd rozpoznał kasację poza rozprawą. Oceniając wniesioną kasację w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, stwierdzić należało, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Jako podstawowy na tle niniejszej sprawy należało uznać problem, czy strona uprawdopodobniła, że bez swej winy uchybiła terminowi do wniesienia odwołania. Ocena tej okoliczności winna również zostać dokonana w świetle ochrony praw strony (por. ww. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 19 października 2015 r. sygn. akt I OPS 1/15), a przede wszystkim zapewnienia jej gwarantowanej tak normami konstytucyjnymi, jak i przepisami prawa międzynarodowego podwójnej gwarancji ochrony praw jednostki na drodze prawa do procesu i prawa do sądu w postępowaniu administracyjnym (por. art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej w brzmieniu nadanym Traktatem Lizbońskim, art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej). W tym zakresie podkreślić trzeba, że przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej nie jest dopuszczalne, gdy strona zawiniła w uchybieniu terminu, choćby w postaci lekkiego niedbalstwa. Przy ocenie winy należy jednak przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od osoby dbającej należycie o swoje interesy. Ponadto przy ocenie winy strony lub jej braku w uchybieniu terminu do dokonania czynności procesowej należy brać pod rozwagę nie tylko okoliczności, które uniemożliwiły stronie dokonanie tej czynności w terminie, lecz także okoliczności świadczące o podjęciu lub nie podjęciu przez nią działań mających na celu dotrzymanie terminu. Ma to szczególne znaczenie, jak w okolicznościach niniejszej sprawy, gdzie strona uprawdopodobniając brak zawinienia we wniesieniu odwołania wskazuje na brak wiedzy odnośnie właściwego operatora pocztowego na pomocą którego należało nadać przesyłkę, aby zachować czternastodniowy termin do wniesienia odwołania. Strona bowiem, nie reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, pouczona jedynie o konieczności wniesienia odwołania za pośrednictwem organu I instancji w stosownym terminie mogła pozostawać w błędnym przekonaniu, że wniesienie przedmiotowego środka zaskarżenia poprzez nadanie go przesyłką pocztową u jakiegokolwiek operatora wywoła skutek procesowy. Za prawdopodobne należy uznać wyjaśnienia strony skarżącej, że błędne przekonanie wywołał u niej fakt, że również z usług InPost korzystają inne organy administracyjne, zaś organ I instancji – jak słusznie zauważył to Sąd pierwszej instancji – nie zastosował się do ciążącego na nim obowiązku należytego i wyczerpującego informowania strony, jako zasady ogólnej wymienionej w art. 9 K.p.a. Stwierdzić również trzeba, że uprawdopodobnienie istnienia danej okoliczności, wymagane przez art. 58 § 1 K.p.a. nie daje pewności, a jedynie wiarygodność (prawdopodobieństwo) twierdzenia o jakimś fakcie. Nie oznacza zatem udowodnienia braku winy, ale wskazanie z dużym stopniem prawdopodobieństwa, że dana czynność w określonym przez przepisy prawa czasie nie mogła zostać dokonana z przyczyn nieleżących po stronie zainteresowanego. Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą skargę kasacyjnej, w okolicznościach niniejszej sprawy, skarżący spełnili obowiązek uprawdopodobnienia braku winy we wniesieniu odwołania, co słusznie dostrzegł Sąd pierwszej instancji, uchylając postanowienie odmawiające przywrócenia przedmiotowego terminu. Z tych też przyczyn, jako niezasadny należno ocenić zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. "58 § 1 pkt" w związku z art. 57 § 5 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 178 § 1 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe. Odnośnie ostatniej z wymienionych podstaw, zauważyć jedynie trzeba, że brak statusu inPost jako operatora wyznaczonego nie budził w sprawie wątpliwości, jednakże pozostawał bez wpływu na ocenę kwestii zawinienia w uchybieniu terminowi do wniesienia odwołania. Podobnie jako niezasadny należało ocenić zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 9 K.p.a., bowiem brak pełnego poinformowania strony o sposobie wnoszenia odwołania miał znaczenie dla oceny braku zawinienia w działaniach strony skarżącej w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 182 § 2 i art. 184 P.p.s.a. oddalił wniesioną skargę kasacyjną.