II SA/Lu 842/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 marca 2016 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...] r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz J. M. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Burmistrz Miasta B. decyzją z dnia [...]. znak: [...] odmówił J. M. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków jednorodzinnych na działce nr [...], położonej przy ul. [...] w B.. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, iż żadna z działek położonych w obszarze analizowanym nie jest zabudowana w adekwatnej dla wnioskowanej działki lokalizacji i nie jest możliwe określenie wymagań dla nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów oraz linii zabudowy. W przeszłości wydane zostały decyzje o warunkach zabudowy dla działek sąsiadujących nr [...] art. 67 jednak działki te przylegają bezpośrednio do ul. [...] i ich zabudowa będzie kontynuacją funkcji parametrów i cech istniejącej zabudowy położonej wzdłuż tej samej drogi. Natomiast realizacja wnioskowanej inwestycji w tym terenie prowadziłaby do utworzenia kolejnego rzędu zabudowy, a żadna z działek sąsiednich nie jest zabudowana na takiej głębokości. Wskazał ponadto, iż w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta B. oraz będącym w opracowaniu projekcie planu zagospodarowania przestrzennego miasta B. nieprzewidziana jest dalsza zabudowa obszaru, na którym położona jest wnioskowana działka. Jest ona położona w terenie oznaczonym symbolem "ZD-zieleń dolin rzecznych" oraz w Przyrodniczym Systemie miasta i Gminy B., zaś w projekcie planu miejscowego na obszarze oznaczonym symbolami G.Z. z 03 i G.Z. 07 przeznaczenie podstawowe - zieleń nieurządzona, gdzie obowiązuje zakaz nowej zabudowy. Działka leży także częściowo w terenie zalewowym. J. M. w odwołaniu od powyższej decyzji wskazał, że analiza funkcji, cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu, stanowiąca załącznik nr [...] do decyzji została opracowana w sposób nieprawidłowy i budzący wiele zastrzeżeń. Stwierdził, iż wyznaczono zbyt mały obszar analizowany, to jest 50 metrów od granic wnioskowanej działki, a taka odległość nie jest wystarczająca do przeprowadzenia na tym obszarze kompleksowej i rzetelnej analizy. Obszar analizowany musi stanowić urbanistyczną i funkcjonalna całość i dlatego - jego zdaniem - powinien być wyznaczony w odległości minimum 100m od granic działki objętej wnioskiem. Wskazał, iż dwie działki nr ewid.[...] oraz 5/5 dostępne z tej samej drogi publicznej, znajdujące się w obszarze analizowanym są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dla nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji i parametrów, a dla działek nr ewid.[...] i 60/2, sąsiadujących z działką wnioskowaną, wydane zostały decyzje łącznie na cztery budynki jednorodzinne. Natomiast na południe od ul. [...] znajdują się budynki dostępne z tej samej drogi publicznej, co wnioskowana działka, usytuowane w drugiej a nawet trzeciej linii zabudowy (działki nr ewid.[...], 5/9, 6/5), które nie zostały objęte analizą. Stwierdził ponadto, iż błędnie wyznaczono powierzchnię nowej zabudowy, w stosunku do powierzchni działek, gdyż jest ona wyznaczana na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla całego obszaru analizowanego, a organ określił ten wskaźnik tylko dla części obszaru - na północ od ulicy [...] oraz zawarto w analizie błędny zapis dotyczący dostępu do drogi publicznej. Ponadto działka, wbrew twierdzeniom organu, nie znajduje się w zasięgu obszaru szczególnego zagrożenia powodzią - wyznaczona na rysunku analizy "granica obszaru wody powodziowej rzeki [...] Łada" pochodzi z nieaktualnego opracowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu ww. odwołania decyzją z dnia [...] r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium, na podstawie akt sprawy, dokonało analizy zgodności procesu wydania decyzji z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...]. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie stwierdziło uchybień w kwestiach regulowanych tymi przepisami. Organ pierwszej instancji zebrał i sporządził w sprawie dokumenty wymagane przepisami prawa. W postępowaniu tym przeprowadzona została analiza obszaru objętego wnioskiem pod kątem spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, sporządzony został przez tę osobę projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oraz stosowne załączniki graficzne i tekstowe do decyzji. W ocenie organu odwoławczego w niniejszej sprawie nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, który umożliwia wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, o ile dla tego terenu istnieje możliwość określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, to jest warunek zachowania zasady tzw. "dobrego sąsiedztwa". Zdaniem Kolegium granice obszaru analizowanego w niniejszej sprawie prawidłowo wyznaczono i przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu tego obszaru w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 -5 ustawy. Z przedstawionych akt sprawy wynika, iż wnioskowana nieruchomość stanowi działkę o nieregularnym kształcie, której część przylegającą do drogi publicznej ul. [...] stanowi pas gruntu o szerokości około 4 m i długości 130m, będący drogą dojazdową do szerszej części działki. Pas ten od strony ul. [...] stanowi front działki. Ze względu na powyższe obszar analizowany należało wyznaczyć wokół działki budowlanej w odległości 50m, to jest w oparciu o wskaźnik przewidziany w § 3 ust. 2 rozporządzenia. Organ odwoławczy podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, iż wyznaczenie obszaru analizowanego powinno następować bez dowolności i z uwzględnieniem kryteriów obiektywnych, gdyż ma to zasadnicze znaczenie dla rzetelności samej analizy oraz jej wyników, a tym samym dla rozstrzygnięcia sprawy zgodnie wymogami zasady "dobrego sąsiedztwa". Takie wyznaczenie obszaru jest gwarancją realizacji zasady równego traktowania inwestorów i mających interes prawny osób trzecich oraz przeciwdziała tendencyjności, czy dowolności wydawanych rozstrzygnięć. Wobec tego Kolegium nie widzi uzasadnionych przesłanek rozszerzenia w niniejszej sprawie obszaru analizowanego do 100m wokół działki budowlanej lub dalej. Przyjęty obszar znajduje się w urbanistycznie wyodrębnionym kwartale wyznaczonym przebiegiem ulic Tarnogrodzkiej i Motorowej. Działki znajdujące się na wschód od wnioskowanego terenu są w większości niezabudowane, z wyjątkiem działki nr ewid.[...], gdzie znajduje się budynek mieszkalny, położony w bliskiej odległości od granicy pasa drogowego ul. [...] oraz działka nr ewid.[...], gdzie znajduje się podobnie usytuowany budynek mieszkalny. Zabudowę w kierunku wschodnim ogranicza obiekt w postaci Autodromu. Działki położone w kierunku zachodnim, w tym działki po przeciwnej stronie ul. [...] nie są zabudowane, natomiast dwie zabudowane działki znajdujące się na północ od wnioskowanego terenu oznaczone numerami 58/3 i 62/1 nie są działkami mającymi dostęp z tej samej drogi publicznej, co wnioskowana nieruchomość. Zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna występuje po przeciwnej stronie ul. [...], w szczególności na działkach nr ewid.[...] oraz 4/4, które znalazły się w obszarze analizowanym. W obszarze analizowanym istnieje więc zabudowa mieszkaniowa, zlokalizowana po przeciwnej stronie drogi powiatowej nr 2923L - ulicy [...]. Organ odwoławczy zauważył, że nawet gdyby obszar analizowany poszerzyć do wnioskowanych 100m i dalej w każdym kierunku to i tak w obszarze analizowanym nie da się stwierdzić zabudowy, w tym mieszkalnej, pozwalającej na ustalenie na wnioskowanej działce linii zabudowy adekwatnej do istniejącej linii zabudowy w terenie. Działka w jej części, na której możliwa jest zabudowa położona jest 130 m od drogi publicznej ul. [...], natomiast linia zabudowy, która ewentualnie mogłaby być wyznaczono w oparciu o zabudowę w obszarze analizowanym, w tym w obszarze powiększonym do 100m i dalej wokół działki wynosić będzie, przy uwzględnieniu nieruchomości na działce nr [...] około 15m, na działce nr [...] około 35m, a przy uwzględnieniu nieruchomości znajdujących się po przeciwnej stronie ul. [...], to jest już w odrębnym kwartale urbanistycznym, co najwyżej 52m, gdyż - jak wynika z analizy - w takiej odległości od granicy pasa drogowego znajduje się najdalej usytuowany budynek posadowiony przy tej ulicy. Z analizy nie wynika więc możliwość posadowienia na wnioskowanej działce budynku mieszkalnego, gdyż budynek ten byłby usytuowany poza istniejącą linią zabudowy. Takie posadowienie budynku godzi w zastany ład urbanistyczny terenu, gdyż żaden z budynków dostępnych z tej samej drogi publicznej nie posiada takiej lokalizacji. Wyznaczona linia zabudowy, w tym przypadku obowiązująca odległość zabudowy od granicy pasa drogowego ul. [...], nie może być traktowana jako nie mający znaczenia dla sprawy orientacyjny parametr zabudowy. Linia zabudowy musi być wyznaczona precyzyjnie i nie stanowi ona orientacyjnej granicy zabudowy, lecz wyznacza konieczne położenie budynku względem punktu odniesienia. Wyznaczenie tego parametru dla wnioskowanej nieruchomości w oparciu o parametry zabudowy w obszarze analizowanym nie jest możliwe, bowiem usytuowanie budynku na działce nie będzie stanowiło, w tym zakresie, kontynuacji parametrów istniejącej zabudowy. Organ dodał także, że z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wynika, iż określenie warunków zabudowy następuje w oparciu o istniejącą zabudowę w obszarze analizowanym. Wobec powyższego o możliwości zabudowy nieruchomości w określony sposób nie może przesądzać fakt wydania decyzji o warunkach zabudowy dla działek sąsiadujących z terenem wnioskowanym, w sytuacji, gdy działki te nie są faktycznie zabudowane. W niniejszej sprawie działki oznaczone numerami 58/5 i 60/2, przylegające bezpośrednio do ul. [...], ze względu na szerokość mogą być zabudowane na całej swej powierzchni, zaś ich zabudowa stanowi kontynuację funkcji, parametrów i cech istniejącej zabudowy, w szczególności w zakresie możliwości zachowania jednej linii zabudowy z budynkiem mieszkalnym na działce nr [...]. W uzasadnieniu Kolegium nie podzieliło jednak stanowiska organu I instancji, iż za decyzją odmowną mogą przemawiać ustalenia zawarte w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta B., bowiem studium nie jest aktem obowiązującego prawa. Podobnie nie powinno stanowić przeszkody dla ustalenia warunków zabudowy stwierdzenie, iż działka w części północnej znajduje się w granicach obszaru wody powodziowej rzeki [...] Łada (prawdopodobieństwo wystąpienia raz na sto lat). Wątpliwości budzi także analiza funkcji i cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu, przeprowadzona przez organ w tej części, w której określa wskaźnik nowej zabudowy, bowiem organ ustalił ten wskaźnik w odniesieniu do części obszaru analizowanego. Wyżej wskazane uchybienia i wątpliwości nie przesądzają jednak, w ocenie Kolegium, o wadliwości wydanej decyzji, gdyż rozstrzygnięcie wynika z negatywnej weryfikacji przesłanki tzw. "dobrego sąsiedztwa" określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. W skardze na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. M. reprezentowany przez pełnomocnika zaskarżonej decyzji zarzucił: naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 7 i 77 § 1 k.p.a., poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego a co z tym idzie, niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy; - art. 8 i 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niepostępowanie przez organ w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej i niewyjaśnienie podstawy prawnej i faktycznej pominięcia przy wydaniu decyzji faktu, że na obszarze analizowanym na działkach sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej znajduje się zabudowa pozwalająca na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz innych istotnych okoliczności sprawy; - art. 8 k.p.a., poprzez niepostępowanie przez organ w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej tj. nierówne traktowanie obywateli przy wydawaniu orzeczeń; - art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak poinformowania skarżącego o zakończeniu postępowania dowodowego w sprawie a co za tym idzie uniemożliwienie wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłaszanych żądań przed wydaniem decyzji, a co z kolei stanowi uniemożliwienie stronie udziału w każdym stadium postępowania i obrony swych praw; - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie przepis ten znajdował zastosowanie. Strona skarżąca wskazała także na naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. w szczególności art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 pkt 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia [...] r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3 ust. 1 i 2, § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Przepisy dla oceny prawidłowości działań administracji publicznej w niniejszej sprawie zawiera ustawa z dnia [...] r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.), stanowiąc w art. 59 ust. 1, iż zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem określonych sytuacji, które nie mają zastosowania w niniejszej sprawie, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 61 ust. 1 tejże ustawy stanowi natomiast, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 omawianej ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 tejże ustawy; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W dalszej kolejności należy wskazać, iż zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ), w celu ustalenia i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Stosownie zaś do § 9 ust. 2 powołanego rozporządzenia wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. W świetle § 9 powołanego rozporządzenia częściami składowymi decyzji o warunkach zabudowy są: część tekstowa decyzji (§ 9 ust. 1), część graficzna decyzji (§ 9 ust. 1) oraz załącznik do decyzji w postaci wyników analizy, o której mowa wyżej, zawierających część tekstową i graficzną (§ 9 ust. 2). Dodatkowo należy zauważyć, zawarty w § 3 ust. 2 Rozporządzenia. zwrot, iż granicę obszaru analizowanego określa się w odległości "nie mniejszej" niż trzykrotna szerokość frontu działki sugeruje, iż granica ta może znajdować się w odległości większej lub równej niż trzykrotna szerokość frontu działki (i nie mniejszej niż 50 metrów). Oznacza to, iż organ może określić większy obszar analizy, który będzie tworzył całość urbanistyczną, jeżeli umożliwi to zebranie pełniejszego materiału umożliwiającego wydanie decyzji od warunkach zabudowy (por. wyrok NSA z [...] r., sygn. akt II OSK 919/07, publ. CBOSA). Jednak jednym z głównych spornych zagadnień w tej sprawie stanowi pojęcie tak zwanego "dobrego sąsiedztwa" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia [...] r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności "linii zabudowy". Analizując przesłankę "dobrego sąsiedztwa" należy wskazać na art. 61 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy, który pozwala organowi wydać decyzję o warunkach zabudowy w sytuacji, jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. W dalszej części przepis ten odwołuje się do kryteriów, które mają określać wymagania nowej, projektowanej zabudowy wskazując na konieczność kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z powyższego wynika, iż dla nowej zabudowy możliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli stanowić ona będzie kontynuację dotychczasowych funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu. Doprecyzowując warunki, jakie winna spełniać nowa zabudowa ustawa mówi o kontynuacji gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Rodzi się zatem pytanie, jak należy rozumieć pojęcie "linia zabudowy", w sytuacji, gdy ustawa nie podaje legalnej definicji tego pojęcia. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z [...] r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi w § 1 ust. 1, iż określa ono sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy. W przepisie § 4 tegoż rozporządzenia wskazuje się natomiast, iż "obowiązującą linię nowej zabudowy" na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1), w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2), jeżeli natomiast linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Ponadto rozporządzenie stanowi, iż dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy terenu, o której mowa w § 3 ust. 1 tegoż rozporządzenia (ust. 4). Porównanie zapisów art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia [...] r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z [...] r., prowadzi do wniosku, iż ustawodawca posługuje się pojęciem "linii zabudowy", podczas gdy prawodawca w tym miejscu aktu wykonawczego mówi o "obowiązującej linii nowej zabudowy". Rodzi się zatem wątpliwość, jaka jest wzajemna relacja obu pojęć. Skoro jednak w przepisie § 1 tegoż rozporządzenia określającym jego zakres mówi się o wymaganiach dotyczących ustalania "linii zabudowy", to nie może budzić wątpliwości, iż przepisy wskazanego powyżej rozporządzenia wykonując funkcję komplementarną wobec treści ustawy, z całą pewnością jedynie wyjaśniają zawarte w ustawie pojęcie "linia zabudowy", a w szczególności wskazują kryteria pozwalające wyznaczyć ową "linię zabudowy". Hierarchiczne ukształtowanie źródeł prawa jednoznacznie wskazuje na to, iż zapisy rozporządzenia nie mogą pozostawać w sprzeczności z zapisami aktu wyższego rzędu, a w szczególności rozporządzenie nie może posługiwać się pojęciami nieznanymi tej ustawie, która stanowi podstawę do jego wydania. Nie może budzić wątpliwości, iż pod pojęciem "linii zabudowy" należy rozmieć linię powstałą z przedłużenia istniejącej już zabudowy, w części najbardziej zbliżonej do drogi publicznej, wyznaczającą odległość zabudowań od pasa drogowego. Wyznaczenie linii zabudowy oznacza w istocie wytyczenie w tym zakresie potencjalnego terenu inwestycji, którym winna być pozostała część nieruchomości inwestora, znajdująca się po przeciwnej stronie linii zabudowy, niż pas drogowy. Tym samym, do inwestora należy określenie tego, w jaki sposób dokona lokalizacji planowanej inwestycji na terenie należącej do niego nieruchomości, w szczególności uwzględniając wynikającą z ustawy - Prawo budowlane konieczność oddalenia się z inwestycją do granic nieruchomości. Z powyższego punktu widzenia wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być możliwe dla każdej inwestycji, która nie przekracza linii zabudowy wyznaczonej w oparciu o istniejącą zabudowę. Skoro bowiem ustawa posługując się pojęciem "linia zabudowy" nie dokonuje dalszego dookreślenia charakteru tej linii, to stosując prawo należy powstrzymać się od dodawania dalszych elementów różnicujących charakter owego pojęcia. Niedopuszczalne jest natomiast przypisywanie temu pojęciu takich elementów dookreślających, które w istocie tworzą nowe pojęcie, sprzeczne z tym, które jest przedmiotem definiowania. Zawarte w rozporządzeniu pojęcie "obowiązująca linia nowej zabudowy" w potocznym rozumieniu mogłaby natomiast wskazywać, iż poprzez działania prawodawcy inwestorowi odebrana została możliwość swobodnego określenia miejsca lokalizacji nowej inwestycji we wskazany powyżej sposób, a inwestycja, aby mogła w ogóle powstać, winna być zlokalizowana wyłącznie w linii istniejącej już zabudowy. Tym samym wydanie decyzji o warunkach zabudowy byłoby możliwe jedynie wówczas, gdyby planowana inwestycja miała zostać zlokalizowana wyłącznie w linii zabudowy. Taki właśnie sposób rozumienia pojęcia "linia zabudowy" wynika z uzasadnienia zakwestionowanych w niniejszym postępowaniu decyzji. Analizując przytoczone powyżej zapisy zarówno ustawy, jak i rozporządzenia należy dojść do wniosku, iż nie występują pomiędzy tymi aktami prawnymi sprzeczności w rozumieniu pojęcia "linia zabudowy". Skoro bowiem zarówno ustawa, jak i rozporządzenie w przepisie § 1 ust. 1 posługują się jednolitym pojęciem "linia zabudowy", to nie sposób uznać, iż prawodawca w § 4 rozporządzenia zamierzał wprowadzić nowe, nieznane ustawie pojęcie "obowiązująca linia zabudowy", i tym samym w odmienny niż czyni to ustawa sposób ukształtować możliwość lokalizacji nowej zabudowy. Należy tutaj zwrócić uwagę na to, iż w przepisie § 4 omawianego rozporządzenia brak jest jakichkolwiek elementów, które różnicowałyby zakres pojęciowy obu terminów. Prawodawca koncentrując się na podaniu kryteriów, jakie należy brać pod uwagę przy wyznaczaniu linii zabudowy, nie wskazał w jakikolwiek sposób, iż pojęcie "obowiązująca linia zabudowy", to linia wzdłuż której może być realizowana nowa zabudowa. A tylko wtedy użyty w rozporządzeniu termin "obowiązująca linia zabudowy" należałoby rozumieć tak, jak nakazywałaby to wykładnia językowa. Jednocześnie tylko takie zdefiniowanie tego pojęcia przez prawodawcę prowadziłoby do wniosku, iż mamy do czynienia z kolizją sprzecznych norm prawnych zawartych w aktach prawnych różnego rzędu. W świetle przedstawionej powyżej argumentacji nie sposób zgodzić się z takim rozumieniem pojęcia "linia zabudowy", jakie zostało zaprezentowane przez organy administracji obu instancji i które było przyczyną odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. W orzecznictwie wskazuje się, że linia zabudowy (linia regulacyjna) w rozumieniu § 1 pkt 1 w zw. z § 4 ust.1 i 3 rozporządzenia określa więc nieprzekraczalną granicę terenu potencjalnych inwestycji, znajdującego się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy. Jest to zaledwie granica obszaru, ale niekoniecznie linia, do której budynki muszą przylegać. Budynki mogą pozostawać w zróżnicowanej relacji przestrzennej (odległości) do linii zabudowy. Z jednej strony wyznaczony jest przedmiot postępowania w sprawie warunków zabudowy. W postępowaniu tego rodzaju organ bada w szczególności, czy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, czy teren ma dostęp do drogi publicznej, czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (art. 61 ust. 1 ustawy) - (por. wyrok NSA z dnia [...] r. sygn. akt II OSK 779/07, publ. CBOSA). Linia ta wyznacza zatem maksymalne zbliżenie budynku do pasa drogowego określając więc nieprzekraczalną granicę terenu potencjalnych inwestycji, znajdującego się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy, a do inwestora należy precyzyjne określenie lokalizacji inwestycji na jego nieruchomości (por. wyrok WSA w Krakowie z [...] r. sygn. akt II SA/kr 133/14, wyrok WSA w Łodzi z dnia [...]. sygn. akt II SA/Łd 994/11, wyrok WSA w Szczecinie z dnia [...]., sygn. II SA/Sz 1310/06, publ. CBOSA). Zatem wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy w przypadku braku planu miejscowego w sposób zgodny z przytoczonym wyżej § 4 rozporządzania nie oznacza konieczności zlokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii (podobnie w wyroku z dnia [...] r., sygn. akt II OSK 967/07, publ. CBOSA). Wyznaczenie linii zabudowy oznacza bowiem wytyczenie w tym zakresie potencjalnego terenu inwestycji, stanowiącego część nieruchomości inwestora, znajdującą się po przeciwnej stronie linii zabudowy, niż pas drogowy. Prawem inwestora jest natomiast wybór miejsca planowanej inwestycji na tym terenie. W konsekwencji wydanie decyzji o warunkach zabudowy powinno być możliwe dla każdej inwestycji, która nie przekracza linii zabudowy wyznaczonej w oparciu o istniejącą zabudowę. Jednak nie należy zapominać, że w każdej też sprawie organ powinien, oceniając dopuszczalność realizacji inwestycji, indywidualnie podejść do okoliczności stanu faktycznego, w tym kształtu działki, na której planowana jest inwestycja. Zauważyć jednak należy, iż celem zasady dobrego sąsiedztwa, wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, jest również, jak słusznie zauważył organ odwoławczy, zagwarantowanie ładu przestrzennego, który we wskazanym przepisie konkretyzuje się przede wszystkim jako zapobieganie rozproszeniu zabudowy. Słusznie zatem podnosi organ odwoławczy w tym zakresie, że wydając decyzję o warunkach zabudowy organy administracji publicznej muszą uwzględnić wymagania ładu przestrzennego. Stwierdzić jednak należy, iż nie mogą jednocześnie przyjąć automatycznie prymatu ładu przestrzennego nad prawem własności. Pamiętać bowiem należy również o wynikającej z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy zasady wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Ustalenie przez właściwy organ czy warunki określone przepisem art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. zostały spełnione wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistycznej zgodnie z przepisami rozporządzenia z dnia [...] r. W § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia określono, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Prawodawca w § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia określił minimalną wartość jaką możne przyjąć organ wyznaczając obszar analizowany. Zwrot, iż granicę obszaru analizowanego określa się w odległości "nie mniejszej" niż trzykrotna szerokość frontu działki sugeruje, iż granica ta może znajdować się w odległości większej lub równej niż trzykrotna szerokość frontu działki (i nie mniejszej niż 50 metrów). Oznacza to, iż organ może określić większy obszar analizy, który będzie tworzył całość urbanistyczną, jeżeli umożliwi to zebranie pełniejszego materiału umożliwiającego wydanie decyzji od warunkach zabudowy (por. wyrok NSA z [...] r., Sygn. akt II OSK 919/07). Zatem w zależności od stanu faktycznego sprawy ustalenie obszaru analizowanego w wielkości minimalnej może pozwolić organowi na ustalenie wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w innym przypadku analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy będzie wymagać od organu wyznaczenia większego obszaru analizy. W niniejszej sprawie z uwagi na sporny charakter i wątpliwości, co do charakteru linii zabudowy, należy rozważyć większy obszar analizy, dzięki której możliwym będzie dokonanie ustaleń w zakresie spełnienia warunków określonych a art. 61 ust. 1-5 ustawy. Poza tym, zaprezentowane przez organy obu instancji stanowisko, co do skutków wyznaczenia linii zabudowy pozbawia stronę skarżącą możliwości zabudowy własnej działki, pomimo sąsiedztwa z działkami z już istniejącą zabudową, pozwalającą na określenie wymagań dotyczących linii nowej zabudowy. W konsekwencji, w toku ponownego rozpoznawania sprawy, organ I instancji powinien uwzględnić powyższe uwagi i ustalić, czy zabudowa tych działek pozwala ponadto na określenie pozostałych wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, mając przy tym na uwadze wymagania ładu przestrzennego. Z przytoczonych powyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia [...] r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.