II GSK 3246/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędziowie NSA Andrzej Kisielewicz Małgorzata Rysz (spr.) Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 25 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej X. Sp. z o.o. Sp.k. w W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 39/16 w sprawie ze skargi X. Sp. z o.o. Sp.k. w W. na pismo Ministra Finansów z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania świadectwa zawodowego uchyla zaskarżone postanowienie i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, postanowieniem z dnia 23 marca 2016 r., sygn. akt V SA/Wa 39/16, odrzucił skargę X. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa na pismo Ministra Finansów z dnia [...] listopada 2015 r. w przedmiocie odmowy dopuszczenia do egzaminu zawodowego osoby ubiegającej się o wydanie świadectwa zawodowego uprawniającego do zajmowania stanowiska lub pełnienia funkcji nadzorującego loterię promocyjną. Sąd I instancji orzekał przyjmując następujący stan sprawy: W dniu 17 lutego 2015 r. do Ministerstwa Finansów wpłynął wniosek X. Sp. z o.o. Sp.k. (dalej: skarżąca) o wydanie świadectwa zawodowego dla M.K. uprawniającego do zajmowania stanowiska lub pełnienia funkcji nadzorującego loterię promocyjną. Pismem z dnia 26 lutego 2015 r. skarżąca została poinformowana o konieczności uzupełnienia ww. wniosku poprzez przesłanie, w terminie 7 dni od otrzymania niniejszego pisma, kopii aktualnego zezwolenia na urządzanie loterii promocyjnej. Spółka nie uzupełniła przedmiotowego wniosku we wskazanym terminie. W dniu 27 kwietnia 2015 r. do Ministerstwa Finansów wpłynął wniosek skarżącej o wydanie świadectwa zawodowego dla M.K. nawiązujący do wniosku z dnia 17 lutego 2015 r. Pismem z dnia 25 maja 2015 r. skarżąca została poinformowana, że do czasu wyjaśnienia kwestii podejrzenia, że ww. osoba nie posiada nienagannej opinii, która jest warunkiem niezbędnym do wydania przez Ministra Finansów świadectwa zawodowego nie jest możliwe wyznaczenie terminu egzaminu zawodowego dla tej osoby. Pismem z dnia 12 czerwca 2015 r. Urząd Celny I w W. przekazał informację w ww. zakresie informując, że M.K. przedstawiony został zarzut o przestępstwo skarbowe określone w art. 108 § 1 w zw. z art. 9 § 3 Kodeksie karnym skarbowym oraz, że przedmiotowe postępowanie zostało zakończone wyrokiem Sądu Rejonowego dla W. z dnia 13 maja 2015 r. sygn. akt [...] udzielającym ww. osobie zezwolenia na dobrowolne poddanie się odpowiedzialności w związku z popełnieniem przez niego zarzucanego mu czynu. Pismem z dnia 22 lipca 2015 r. Departament Regulacji Rynku Gier poinformował skarżącą, że dopuszczenie ww. kandydata do egzaminu zawodowego nie jest możliwe. W dniu 14 sierpnia 2015 r. do Ministerstwa Finansów wpłynęło pismo X. Sp. z o.o. Sp.k. zatytułowane "Odwołanie od decyzji Ministra Finansów z dnia 22 lipca 2015 r." Pismem z dnia 9 listopada 2015 r. Departament Regulacji Rynku Gier udzielił skarżącej odpowiedzi na ww. pismo, podtrzymując stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 22 lipca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając skargę X. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa na powyższe pismo uznał, że skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej p.p.s.a.) Sąd I instancji wskazał, że zaskarżone pismo nie mieści się w żadnej kategorii aktów, stosownie do art. 3 § 2 p.p.s.a. Nie jest to decyzja administracyjna ani czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd I instancji podniósł, że pismo to zawiera informacje dotyczące braku podstaw do dopuszczenia do egzaminu zawodowego M.K. Opisana czynność jest tylko elementem postępowania administracyjnego przeprowadzonego z wniosku skarżącej spółki o wydanie świadectwa zawodowego dla ww. osoby. Czynność ta ma charakter materialno–techniczny poprzedzający rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku strony tj. rozstrzygnięcie w przedmiocie wydania świadectwa zawodowego dla ww. osoby. Informacja zawarta w zaskarżonym piśmie nie rozstrzyga zatem wniosku skarżącej i nie kończy tego postępowania. Brakuje w niej rozstrzygnięcia w przedmiocie złożonego wniosku. Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżone pismo wskazuje na niedopuszczenie do egzaminu zawodowego M.K., a poprzedzające je pismo organu z dnia 22 lipca 2015 r. wskazuje na odmowę wyznaczenia terminu egzaminu dla tej osoby. Zatem formalnie pisma odnoszą się do dwóch różnych zdarzeń. Nie zmienia to jednak stanu sprawy, gdyż obie wymienione czynności są elementem postępowania co do wniosku o wydanie świadectwa zawodowego i tylko rozstrzygnięcie w tym przedmiocie kończy to postępowanie. Wobec tego Sąd I instancji uznał, że skarga jako przedwczesna nie podlegała jego kognicji. Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniosła X. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 207 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 613, dalej jako o.p.) i art. 210 § 1 i § 4 o.p. w zw. z art. 8 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 471, dalej jako u.g.h.) poprzez uznanie, że decyzja wydana przez Ministra Finansów w dniu 9 listopada 2015 r. oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia 22 lipca 2015 r. nie mają charakteru decyzji i nie rozstrzygają sprawy, mimo iż akty te spełniają wszystkie cechy decyzji, w szczególności minimalne wymogi pozwalające uznać je za decyzje, a tym samym skarga na decyzję z dnia 9 listopada 2015 r. powinna zostać rozpoznana przez sąd administracyjny – co miało istotny wpływ na wynik sprawy, jako że doprowadziło do sytuacji, w której Wojewódzki Sąd Administracyjny odmówił przeprowadzenia kontroli działalności administracji publicznej w sprawie istotnej dla skarżącej mimo braku uprawnienia do takiej odmowy, 2. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez uznanie, że istnieją podstawy do odrzucenia skargi z uwagi na to, iż jest ona przedwczesna i została wniesiona od pisma niebędącego decyzją administracyjną, w sytuacji gdy wniesiona przez skarżącą skarga dotyczyła aktu administracyjnego będącego decyzją wydaną w toku postępowania, w związku z czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie miał obowiązek skargę tę rozpoznać, czego bezzasadnie nie uczynił – co miało istotny wpływ na wynik sprawy, jako że uniemożliwiło skarżącej przeprowadzenie kontroli zaskarżonej decyzji organu, a tym samym uniemożliwiło realizację przysługującego skarżącej prawa do sądu, 3. art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP poprzez bezzasadne wyłączenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie możliwości przeprowadzenia kontroli działalności administracji publicznej wyrażającej się w decyzjach wydanych w sprawie odmowy wydania świadectwa zawodowego, jak również poprzez bezzasadne wyłączenie prawa strony skarżącej do sądu i zamknięcie drogi sądowej do dochodzenia naruszonych praw skarżącej mimo konstytucyjnie zagwarantowanych uprawnień do rozstrzygnięcia sprawy przez sąd, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, jako że doprowadziło do odmowy podjęcia sądowej kontroli działań organu i do naruszenia praw spółki zagwarantowanych w Konstytucji, w szczególności prawa do rozpatrzenia sprawy przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, 4. art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia w sposób nieodpowiadający wymogom określonym w tym przepisie, w szczególności z uwagi na sporządzenie uzasadnienia w sposób lakoniczny, nieprzedstawienie stanowisk stron, niezawarcie podstawy prawnej wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowienia oraz niezawarcie wyjaśnienia takiej podstawy prawnej, mimo iż przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. wprowadza jasne zasady dotyczące treści uzasadnień, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem uniemożliwiło skarżącej dokonanie należytej oceny czynności podjętych w sprawie, w szczególności uniemożliwiło uznanie, aby Wojewódzki Sąd Administracyjny przeprowadził należytą kontrolę decyzji zaskarżonej skargą z dnia 11 grudnia 2015 r. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Finansów wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w sprawie nie występuje. Wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła Sądowi I instancji bezpodstawne odrzucenie skargi i bezzasadne uznanie, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie mieści się w zakresie kognicji sądu administracyjnego. Skarżąca kwestionuje to stanowisko twierdząc, że zaskarżone pismo Ministra Finansów oraz poprzedzające je pismo z dnia 22 lipca 2015r. jednoznacznie rozstrzygają sprawę administracyjną w przedmiocie wniosku skarżącej z lutego 2015r. o wydanie świadectwa zawodowego dla M.K. Organ w dniu 22 lipca 2015r. wystosował do strony pismo, w którym jednoznacznie wskazał, że nie jest możliwe wydanie M.K. świadectwa zawodowego uprawniającego do zajmowania stanowiska lub pełnienia funkcji nadzorującego loterię promocyjną, tym samym uznał, że bezcelowe pozostaje dopuszczenie do egzaminu zgłoszonego kandydata. Zatem błędnie Sąd I instancji odrzucił skargę Spółki naruszając art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. Przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie stanowią bowiem, aby z kontroli sądowoadministracyjnej były wyłączone decyzje wydawane w toku postępowań prowadzonych w oparciu o ustawę o grach hazardowych. Zarzuty skargi kasacyjnej są zasadne. Naczelny Sąd Administracyjny oceniając zaskarżone postanowienie stwierdza, że zostało ono podjęte bez dostatecznego rozważenia charakteru prawnego zaskarżonego pisma Ministra Finansów. W tym miejscu należy podnieść, że stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, zgodnie zaś z § 2 pkt 1 tego artykułu kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Zaistniały między stronami spór powstał na tle stosowania ustawy o grach hazardowych. Zgodnie z art. 24 u.g.h. osoby pełniące funkcję lub zajmujące stanowisko, z którym wiąże się obowiązek nadzorowania gier hazardowych, są obowiązane posiadać świadectwa zawodowe, z kolei według art. 25 ust. 1 u.g.h. świadectwo zawodowe wydaje minister właściwy do spraw finansów publicznych osobie, która spełnia łącznie wymienione w przepisie warunki. Jednym z tych warunków jest posiadanie wiedzy potwierdzonej egzaminem zawodowym. Podstawą do wydania świadectwa zawodowego jest wniosek składany przez podmiot urządzający gry hazardowe w oparciu o art. 25 ust. 7 u.g.h. Jak wynika z art. 8 u.g.h. do postępowań w sprawach określonych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. – Ordynacja podatkowa, chyba, że ustawa stanowi inaczej. Szczegółowe warunki uzyskiwania świadectwa zawodowego, w tym warunki organizowania i regulamin przeprowadzania egzaminu zawodowego oraz sposób działania komisji egzaminacyjnej wysokość wynagrodzenia członków komisji egzaminacyjnej oraz wzór świadectwa zawodowego określa rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 1 lipca 2010r. w sprawie egzaminu i świadectwa zawodowego ( j.t. Dz. U. z 2013r. poz. 175). W tym miejscu zauważenia też wymaga, że w zakresie gier hazardowych polski ustawodawca przyjął model ścisłej reglamentacji działalności hazardowej, wskazując, że może ona być podejmowana wyłącznie na zasadach określonych w ustawie. Urządzanie i prowadzenie gier hazardowych wymaga zezwolenia lub koncesji, a część z nich (gry liczbowe, loterie pieniężne i gra telebingo) stanowi monopol państwa (zob. M. Krawczak, Monopol państwa na gry hazardowe, Studia Prawnicze KUL 2010, nr 2–3, s. 61–76). Sprawy gier losowych, zakładów wzajemnych i gier na automatach należą do kompetencji ministra właściwego do spraw finansów publicznych (ustawa z dnia 4 września 1997r. o działach administracji rządowej j.t. Dz.U. z 2015r. poz. 812). Kompetencję szczególną – w zakresie wydawania świadectw zawodowych na gruncie ustawy o grach hazardowych, przyznaje ministrowi właściwemu do spraw finansów art. 25 tej ustawy, ponadto w art. 26 u.g.h. wskazano, że minister właściwy do spraw finansów publicznych może cofnąć, w drodze decyzji, świadectwo zawodowe, jeżeli osoba, która je uzyskała, przestała spełniać warunki określone w art. 25 ust. 1 pkt 1 lub 3. W związku z zaistniałym w sprawie problemem należy rozważyć jaki charakter ma rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy wydania takiego świadectwa. Przede wszystkim podkreślić należy, że czynności organu administracji publicznej dokonywane w związku ze złożonym przez uprawniony podmiot wnioskiem o wydanie świadectwa zawodowego dla określonej osoby mają charakter władczych czynności o charakterze publicznoprawnym (administracyjnym). Należy zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że żaden z przepisów ustawy o grach hazardowych nie zawiera uregulowań, które wskazywałyby na wyłączenie stosowania przepisów Ordynacji podatkowej w odniesieniu do postępowania wszczynanego wnioskiem o wydanie świadectwa zawodowego. Sprawa o wydanie świadectwa zawodowego rozpoczyna się zatem wraz ze złożonym wnioskiem i w sytuacji pozytywnego jego rozpoznania, kończy się wydaniem żądanego świadectwa. Pozytywne rozpatrzenie wniosku znajduje wprost oparcie w art.25 ust. 1 u.g.h., zgodnie z którym minister właściwy do spraw finansów publicznych wydaje osobie, która spełnia łącznie wymienione warunki świadectwo zawodowe. Przepisy nie określają natomiast wprost formy dla odmowy wydania świadectwa. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że to decyzja administracyjna stanowi podstawową formę działania organów administracji. Ordynacja podatkowa (ale również i k.p.a.) nie zawiera legalnej definicji decyzji administracyjnej w ujęciu materialnym. Jeśli zaś przyjąć definicję wynikającą z doktryny i orzecznictwa, to jest to kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli administrujących w państwie organów, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego lub finansowego o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę konkretnie określonej osoby fizycznej lub prawnej, w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne (por. zdanie odrębne do uchwały 7 s. Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2006r., sygn. akt II GPS 1 /06 i powołana tam uchwała SN z 5 lutego 1988r. sygn. akt III AZP 1/88, OSP 1989, nr 3, poz. 59). Zgodnie z art. 207 § 2 o.p. decyzja rozstrzyga sprawę co do istoty albo w inny sposób kończy postępowanie w danej instancji. Dlatego za decyzję administracyjną uznaje się takie oświadczenie woli organu, która wywiera skutki prawne w sferze stosunku administracyjnego (ukształtowanie, zmiana lub wygaśnięcie stosunku). Jednocześnie przyjmuje się, że na zakwalifikowanie aktu do kategorii decyzji nie ma wpływu nazwa tego aktu. W orzecznictwie NSA wyraża się stanowisko, zgodnie z którym do uznania przejawu działalności organu administracji publicznej za decyzję administracyjną, a w konsekwencji do poddania go kontroli sądowej wystarcza, że dane rozstrzygnięcie zawiera minimum niezbędnych elementów formalnych tj. oznaczenie organu administracji, wskazanie adresata rozstrzygnięcia, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis reprezentującego organ (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981 r., SA 1163/81, OSPiKA 1982. nr 9-10. poz. 169). W piśmiennictwie prawniczym podnosi się, że w przypadku nieokreślenia wprost w normach materialnego prawa administracyjnego formy konkretyzacji praw i obowiązków jednostki może mieć zastosowanie domniemanie formy decyzji administracyjnej. W takiej sytuacji należy jednak w każdym wypadku indywidualnie badać, czy w sprawie mamy do czynienia z aktem władczym uprawnionego podmiotu i czy akt ten zmierza do władczego określenia praw i obowiązków adresata aktu. W wyroku z dnia 14 czerwca 2005r. (sygn. akt P 18/03; OTK ZU 2005, nr 6A, poz. 63) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że "jeżeli (...) istnieje wątpliwość co do formy załatwienia sprawy administracyjnej, należy przyjąć, że istnieje sprawa administracyjna i organ administracji publicznej jest właściwy do jej załatwienia. Nie może zaistnieć sytuacja, że w przepisach ustawy określono właściwość organu administracji publicznej do załatwiania określonej kategorii spraw administracyjnych, a sprawy te nie mogłyby być rozstrzygane tylko dlatego, że ustawodawca nie określił wprost formy rozstrzygnięcia". Z kolei w literaturze i orzecznictwie podkreśla się, że sprawa administracyjna powinna być załatwiona w formie przewidzianej prawem, jednakże w razie odmowy organu pozytywnego jej załatwienia, (np. odmowy dokonania wpisu w akcie stanu cywilnego czy odmowy zameldowania), organ powinien wydać decyzję administracyjną. Biorąc to wszystko pod uwagę należy uznać, że odmowa wydania świadectwa zawodowego na wniosek złożony przez uprawniony podmiot w trybie art. 25 ust. 7 u.g.h. następuje w drodze decyzji administracyjnej. Negatywne załatwienie sprawy jest bowiem również rozstrzygnięciem władczym, w indywidualnej sprawie konkretnego adresata, jakim jest podmiot uprawniony do wystąpienia z wnioskiem. W konsekwencji rozstrzygnięcie dotyczące odmowy wydania świadectwa zawodowego podlega kontroli sądu administracyjnego, zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Jak wskazano na wstępie niniejszego uzasadnienia Sąd I instancji podjął zaskarżone skargą kasacyjną postanowienie bez wystarczającego rozważenia charakteru pisma Ministra Finansów z dnia 9 listopada 2015r. oraz poprzedzającego go pisma z dnia 22 lipca 2015r. Sąd stwierdził, że przedmiotowe pismo zawiera informacje dotyczące braku podstaw do dopuszczenia do egzaminu zawodowego M.K. nie dostrzegając, że organ jednocześnie przesądził, iż nie jest możliwe wydanie tej osobie świadectwa zawodowego uprawniającego do zajmowania stanowiska lub pełnienia funkcji nadzorującego loterię promocyjną. Na koniec należy podkreślić, że wyrażone w sprawie stanowisko uwzględnia również to, iż w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, którym zgodnie z art. 2 Konstytucji RP jest Rzeczpospolita Polska, konieczne jest wykładanie i stosowanie przepisów regulujących postępowanie sądowe w sposób zapewniający realizację zasady prawa do sądu (art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, a także art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności). Dotychczasowe rozważania prowadzą zatem do wniosku, że Sąd I instancji bezzasadnie odrzucił skargę Spółki z o.o., Sp. k. X. na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., jako niedopuszczalną. Wobec czego Naczelny Sad Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Odnosząc się do wniosku strony wnoszącej skargę kasacyjną o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07 (ONSAiWSA 2008, nr 3, poz. 42) wyjaśnił, że przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. Do wspomnianej kategorii należy postanowienie o odrzuceniu skargi. Obowiązek respektowania przytoczonego stanowiska przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie wynika z ogólnie wiążącej mocy uchwał (art. 269 § 1 p.p.s.a.).